黑龙江省测量标志保护管理办法

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公平责任原则在实践中应用探析

刘忠杰　国庆富


　　公平原则是指在当事人双方对造成损害都无过错的特殊情况下，侵权行为人也要承担一定的赔偿责任。我国《民法通则》第一百三十二条对公平责任作了明确规定：“当事人对造成损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任。”公平责任弥补了过错责任原则和无过错责任原则的不足，但同时在理论上尚存在一定的模糊性，有待于进一步探讨，以便于实践的运用。
　　一、公平责任原则的归责原则
　　公平责任原则是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准，根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归责原则”。但是，实践中多数公平责任原则的适用是法官根据实际情况的“酌情裁量”，使用标准模糊，弹性极大，使行为人难以据此预料自己的后果，故使行为人对自己行为的预见性降低，而—且公平责任原则的广泛适用往往会威胁到过错责任原则和危险责任原则的安全价值。
　　我国民事法律制度中同时存在三个归责原则即过错原则、无过错原则、公平责任原则。公平责任原则是一个独立的归责原则。首先，它不是从行为人的心理状态出发，即不以行为人主观过错确定其赔偿责任，而是依据社会主义道德的公平观念和人们共同生活规则的要求。其次，在有损害事实发生时，根据双方当事人的财产状况及其他具体情况裁判。
　　就实践而言，公平责任原则有其独特的法律价值。公平责任原则把人们共同生活规则和社会主义道德的公平观念上升为民事法律规范，确立双方当事人之间的权利和义务，补救过错责任原则和无过错责任原则的不足，不仅能有效地保护当事人的合法权益，及时解决纠纷，防止事态扩大和矛盾激化，促进安定团结，稳定社会秩序，符合广大人民意志、愿望，也是对侵权法理论的发展和完善。侵权法理论中的过错责任原则及无过错责任原则产生于公平责任原则之前，因此，若公平责任原则在实践中不能充分体现，就会导致合同一方当事人发生损害事实时无法弥补。我国《民法通则》及《合同法》将公平责任原则予以明确并将公平原则作为双方当事人权利义务的前提，是对侵权立法的补充、发展。
　　二、适用公平责任原则的条件
　　公平责任原则的适用应当具备三个条件：
　　一是当事人双方都没有过错。这是适用公平责任原则的基本条件，《民法通则》第一百三十二条规定：“当事人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任。”对于“没有过错”，应包括三层含义：“首先，不能推定行为人有过错。其次，不能找到有过错的当事人。再次，损害的发生不能确定双方或一方的过错，而且认定或推定过错也显失公平。” 二是有较为严重的损害结果发生。 三是不由双方当事人分担损失，有违公平的民法理念。公平责任原则弹性较大，决定了公平责任原则在理论上的模糊性，比如公平责任在构成要件的要求上并不严格，行为往往不具有违法性，与损害结果之间往往也没有法律上的因果关系，而仅仅是一种事实联系等。另外，这一特点也可能造成实践中对公平责任原则的滥用，将应适用过错责任原则或无过错责任原则的案件依公平责任原则处理，或者将所有依过错责任原则难以处理的案件也依公平责任原则处理。
　　三、 公平责任原则的法律规定：
　　（一）无民事行为能力人、限制民事行为能力人致人损害，监护人已尽监护责任的。无民事行为能力人、限制民事行为能力人致人损害的侵权责任，又称法定代理人侵权责任。《民法通则》第一百三十三条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的监护责任。”由此可知，确定法定代理人的侵权责任，适用两个归责原则：过错推定原则和公平责任原则，前者为基本的归责原则，后者则是补充性的归责原则。即损害发生后，首先推定法定代理人主观上存在过错，若法定代理人不能证明自己无过错，则应承担赔偿责任；若法定代理人证明其已尽到监护职责而没有过错，亦应承担赔偿责任，只是可以基于公平的考虑，适当减轻其责任。应当明确的是，依民法通则第一百—二十三条第二款的规定，法定代理人侵权责任的承担方式可能是完全责任，也可能是补充责任。即如果无民事行为能力人、限制民事行为能力。人没有个人财产，则完全由法定代理人承担赔偿配责任；如果无民事行为能力人、限制民事行为能力人有个人财产，则首先应从其财产中支付，不足部分由法定代理人支付。有的学者认为，民法通则第一百三十三条第二款的规定实际上确认了有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人的公平责任。笔者认为，该款只是关于法定代理人侵权责任承担方式的规定，而且从无民事行为能力人、限制民事行为能力人的财产中支付赔偿费用，尽管有公平的考虑，但这只是在其与法定代理人之间，而非在加害人和受害人之间考虑公平。
　　另外，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称司法解释)第158条规定，“夫妻离婚后，未成年子女侵害他人权益的，同该子女共同生活的一方应当承担民事责任；如果独立承担民事责任有困难的，可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担民事责任。”这一规定实际上确定了未与未成年子女共同生活的一方应承担公平责任。
　　（二）紧急避险造成损害，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当的。《民法通则》第一百二十九条规定：“因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担民事责任。如果危险是由自然原因引起的，紧急避险人不承担民事责任或者承担适当的民事责任。”司法解释第156条规定：“因紧急避险造成他人损失的，如果险情是由自然原因引起，行为人采取的措施又无不当，则行为人不承担民事责任。受害人要求补偿的，可以责令受益人适当补偿。”
　　从以上规定可以看出，在紧急避险造成损害，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当的情形下，存在适用公平责任原则的两种具体情况：其一，避险人为自己利益采取避险行为，即避险人与受益人为同一人；其二，避险人为第三人的利益采取避险行为，即受益人为第三人。在这两种情况中，危险是由自然原因引起，且避险人采取的措施又无不当，避险人或受益人主观上都不存在过错，但如果依过错责任使避险人或受益人完全免责，由受害人承担全部损失，又显失公平。因此，应由法官依据案件的实际情况，适用公平责任原则，以求保护受害人利益，实现公平。
　　（三）为国家、集体或他人利益而遭受损害的。司法解释第l42条规定： “为了维护国家、集体或者他人合法权益而使自己受到损害，在侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的，人民法院可以根据受益人受益的多少，及其经济状况，责令受益人给予适当补偿。”此种情形也属公平责任原则的适用范围。
　　（四）堆放物品倒塌致人损害，当事人均无过错的。司法解释第155条规定：“因堆放物品倒塌造成他人损害的，如果当事人均无过错，应当根据公平原则酌情处理。”堆放物的性质与民法通则第一百二十六条所说的”建筑物上的搁置物、悬挂物”相似，确定堆放物品倒塌致人损害的民事责任时，应首先适用第126条所采的过错推定原则，推定物品堆放人有过错，如果物品堆放人证明其没有过错，即当事人均无过错，而由受害人承担全部损失义显失公平的，则应适用公平责任原则来分担责任。
　　（五）当事人对造成损害均无过错，但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的。司法解释第157条规定：“当事人对造成损害均无过错．但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的，可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿。”这条规定同样体现了公平责任原则的要求。
　　以上五种情形属于法律明文规定的，但由于社会生活的复杂多变，法律不可能穷尽社会生活中各种可适用公平责任原则的情形。在司法实践中适用公平责任原则不能拘泥于法律明文规定的情形，只有通过审查，排除了适用过错责任原则和无过错责任原则的可能性，同时案件又符合适用公平责任原则的三个条件，就可以依据公平原则的理念予以裁判。
　　公平责任原则是我国民法的一个重要原则，它弥补了过错责任原则和无过错责任原则的不足，我国将公平责任原则确定为一个独立的归责原则，是对侵权行为立法的一个发展。但是，因其在理论上存在一定的模糊性，因此，在司法实践当中，适用公平责任原则一定要严格掌握其使用的条件和范围，防止公平责任原则的滥用，而导致法律适用的混乱。


刘忠杰 国庆富
作者单位：北安市人民法院 克东县人民法院
内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区实施《中华人民共和国水法》办法
内蒙古自治区人大常委会


（1991年4月20日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1991年4月21日公布实行）

目 录

第一章 总 则
第二章 管理机构与职责
第三章 开发利用
第四章 水资源和水工程保护
第五章 用水管理
第六章 防汛与抗洪
第七章 法律责任
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了合理开发、利用、保护和管理水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，促进自治区经济发展和人民生活的改善，根据《中华人民共和国水法》和有关法律、法规，结合自治区的实际，制定本办法。
第二条 本办法所称水资源，是指地表水和地下水。
在自治区行政区域内开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，必须遵守水法和本办法。
国家确定的重要河流，国界河流、湖泊，省区界河流的管理，按国家有关规定执行。
第三条 水资源属于国家所有，即全民所有。
农村、牧区集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。
各级人民政府保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。
第四条 各级人民政府要加强水资源管理和保护工作，采取工程措施和生物措施，种草种树，涵养水源，保护植被，防治水土流失、土地沙化，改善生态环境。
任何单位和个人都有保护水资源的义务，并有权对污染和破坏水资源的行为进行监督、检举和控告。
第五条 开发利用水资源和防治水害，应当全面规划，统筹兼顾，综合利用，讲求效益，发挥水资源的多种功能。
第六条 各级人民政府要加强对计划用水，科学用水，节约用水的管理。各单位应当采用节约用水的先进技术，制定合理用水定额，提高水的重复利用率。
用水，在国家规定的范围内实行有偿使用。
第七条 在开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，节约用水和水资源的科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励。

第二章 管理机构与职责
第八条 自治区对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
自治区水利行政部门是自治区人民政府的水行政主管部门，负责自治区水资源的统一管理工作。
设区的市人民政府、盟行政公署、旗县级人民政府水利行政部门是同级人民政府的水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的统一管理工作。
旗县级以上人民政府有关部门协同水行政主管部门负责本部门职责范围内的水资源管理工作。城市建设部门归口管理城市节约用水、城市规划区地下水的开发利用和保护；环境保护部门对水污染防治进行监督管理；交通部门负责航道管理；地矿部门参与水资源调查、评价、规划，协同
水行政主管部门管理地下水资源，进行地下水资源勘查管理、监测、统计、分析及开发利用监督管理。
第九条 自治区水行政主管部门的主要职责：
（一）贯彻实施水法和本办法以及有关水行政管理的法律和法规，负责水行政执法工作；
（二）统一管理水资源，归口管理水土保持和节约用水工作，组织协调重要的水资源科研工作，组织重大的水工程建设；

（三）会同有关部门统一进行水资源的综合科学考察和调查评价，编制开发利用水资源、涵养水源和防治水害的综合规划，制定水的长期供求计划；
（四）确定跨盟、市的水量分配方案和水工程项目，协调跨盟、市之间的水事纠纷；
（五）组织实施取水许可制度和征收水资源费；
（六）负责管理、保护、监督水利和水土保持工程设施，归口管理自治区水库渔业；
（七）负责水资源的保护、水质监测、调查和评价，对水文工作进行行业管理；
（八）统筹城乡水资源，归口管理农村、牧区水利和苏木、乡镇供水，管理以防洪、灌溉、供水为主的水力发电和农村小水电；
（九）归口管理自治区防洪、防凌、抗旱工作，负责防汛抗旱指挥机构的日常事务；
（十）会同有关部门管理河道、湖泊、水库、蓄滞洪区等水域及其岸线，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。


第三章 开发利用
第十条 开发利用水资源必须进行综合科学考察和调查评价。水资源的综合科学考察和调查评价，由自治区水行政主管部门会同有关部门统一进行。
第十一条 开发利用水资源和防治水害，应当按照流域或者区域进行综合规划和专业规划。专业规划服从综合规划，并兼顾地区、行业需要。
自治区确定的主要河流的综合规划，由自治区水行政主管部门会同有关部门编制，报自治区人民政府批准。
盟市、旗县（市）行政区域或者河流流域的开发利用水资源综合规划，由同级水行政主管部门会同有关部门编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
第十二条 防洪、灌溉、治涝、排水、航运、城市和工业供水，水力发电、渔业、旅游、疗养、水质保护、水文测验、水土保持、地下水普查勘探与动态监测和开发利用等有关水资源的各项专业规划，由旗县级以上人民政府有关主管部门编制，经同级水行政主管部门进行综合平衡，报
同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
第十三条 开发利用水资源，应当首先保证城镇、农村、牧区居民生活用水，统筹兼顾农业、牧业、林业、工业用水和航运的需要。在水源不足的地区，严格控制扩大城市规模和耗水量大的工业、农业的生产规模。
农业区和城郊蔬菜基地开发利用水资源，要优先保证粮食生产和蔬菜生产的供水。
牧业区开发利用水资源，必须优先保证畜群供水，兼顾饲草、饲料基地和草原的灌溉。
林业区开发利用水资源，应当优先保证育苗、幼林和速生丰产林的用水，兼顾森林工业和木材流运的用水。
确因特殊需要，开采农业区、牧业区水资源，影响当地农牧民生产和生活的，必须经旗县级以上人民政府批准，并按有关规定合理支付安置费和补偿费。
第十四条 跨盟、市河流的河道管理，由自治区水行政主管部门与有关盟、市协商确定，其它河流的河道管理，由盟、市水行政主管部门确定。
第十五条 各级人民政府在制定城市、工矿区发展规划时，必须进行水资源评价。扩大城市、工矿区供水规模，须经上一级人民政府水行政主管部门同意。
自治区境内大中型建设项目的水资源评价，由自治区水行政主管部门审查，并会同有关部门核准。
第十六条 对水能丰富或者有水运条件的河流、湖泊，实行有计划、多目标的开发利用。
第十七条 开发利用地下水，必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理，坚持采补平衡的原则，防止水源枯竭和水污染。对已超采的地区，要严格控制采水量，并采取补救措施。

第四章 水资源和水工程保护
第十八条 确需在河流、湖泊等水域内和在水库、沟渠等水工程及其管理保护范围内设置或者改建排污口的，必须经水行政主管部门同意，由环境保护部门按有关规定批准。
旗县级以上人民政府水行政主管部门会同环境保护部门，对本行政区域范围内的水体排污情况进行现场检查，被检查单位必须如实反映情况，提供必要的资料。
对造成水污染的单位和个人，按照有关法律、法规的规定处理。
第十九条 禁止在水库、湖泊周围，河道两岸的管理和保护范围内采矿，确需开采的，要经水行政主管部门同意。采矿单位必须采取措施，防止水域及水土流失区受到污染和破坏。
开采矿藏或者兴建地下工程，实行排、供水结合。因疏干排水导致地下水位下降，水源枯竭，影响当地工农牧业生产或者居民生活的，采矿或者建设单位应当采取补救措施，造成损失的，应当负责赔偿。
第二十条 兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源等有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者给予补偿。
第二十一条 禁止在河道管理和保护范围内开采砂石、淘金、取土和兴建建筑物，确需开采的，必须经水行政主管部门批准，并按有关法律、法规的规定办理手续。
禁止在河道、湖泊、水库、沟渠保护范围内弃置堆放土、石、工业废渣和其它阻水、碍航物体。
第二十二条 水工程及堤防、护岸等设施，防汛设施，导航、助航设施，水文监测和水文地质监测设施等受国家法律保护。任何单位和个人不得影响上述设施安全运行和原有功能，并禁止以任何借口侵占和毁坏。
第二十三条 国家所有的水工程，由旗县级以上人民政府按照国家和自治区的有关规定，划定管理和保护范围。
集体所有的水工程，由旗县级人民政府划定保护范围。
第二十四条 自治区人民政府有关部门应当按照职责分工，建立健全地表水和地下水的水量、水质及水体污染的监测站网，掌握水位、水量、泥沙、水质的变化情况，并向自治区水行政主管部门提交资料。

第五章 用水管理
第二十五条 自治区区域内的水长期供求计划，由自治区水行政主管部门会同有关部门制定，报自治区计划部门审批，盟市、旗县（市）的水长期供求计划，由同级水行政主管部门会同有关部门依据上一级制定的水长期供求计划，结合本地区的实际情况制定，报同级计划部门审批，并
报上一级水行政主管部门备案。
第二十六条 跨行政区域河流的调蓄径流和水量分配方案，由上一级人民政府水行政主管部门与有关地方人民政府协商制定，报同级人民政府批准后执行。
第二十七条 对直接从河流、湖泊、地下取水的，实行取水许可制度，并按有关规定征收水资源费。对居民家庭生活，农村、牧区生产和畜禽饮用等少量分散取水，不实行取水许可制度。
第二十八条 从水库、渠道内取水，要经过工程管理单位或者水行政主管部门批准。使用供水工程的水，按照国家和自治区的有关规定缴纳水费。
第二十九条 地区之间、单位之间、个人之间、单位与个人之间发生水事纠纷，应当通过协商或者调解解决，调解不成的，按照水法第三十五条和第三十六条的规定处理。
第三十条 水行政执法人员在执行水事公务时，依法向有关单位和个人了解情况，收集证据，有关单位或者个人应当如实提供。

第六章 防汛与抗洪
第三十一条 各级人民政府要加强对防汛和抗洪的管理。旗县级以上人民政府要建立健全防汛指挥机构和防汛抗洪责任制。
第三十二条 旗县级以上人民政府应当对本行政区域内的重要河流和水工程，编制防御洪水方案，确定防洪标准和措施，经上一级防汛指挥机构审查，并报同级人民政府批准。
第三十三条 各级人民政府应当采取措施，加强险库、险工治理，动员全社会修筑防洪工程，提高防御洪水标准。任何单位和个人，都有参加防汛抗洪的义务。
第三十四条 各级人民政府要组织群众在山洪易发区修筑必需的防护设施，加强监视，做好居民的安全转移工作，防止事故发生。
各级防汛指挥机构要建立健全各项规章制度，加强防汛物资和器材设备的管理，组织防汛抗洪队伍及相邻地区的联防，做好洪水监测、报汛与预报工作，保证汛情传递畅通。

第七章 法律责任
第三十五条 违反水法和本办法规定，有下列情形之一的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取补救措施，情节严重的，可以并处罚款；构成犯罪的，应依法追究刑事责任：
（一）非法围垦湖泊、河流的；
（二）未经水行政主管部门批准在河床、河滩内修建建筑物的；
（三）擅自修建水工程或者整治河道、航道的；
（四）擅自在堤防、沟渠、护堤地建房和修建其它建筑物的；
（五）未经水行政主管部门批准随意取水、截水、阻水、排水的；
（六）在下游地区设障阻水，缩小河道现有过水能力或者在上游地区擅自增大下泄流量的。
第三十六条 违反水法和本办法规定，有下列情形之一的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除障碍，采取补救措施，可以并处罚款。逾期不清除的，按《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条的规定处理：

（一）在河流、湖泊、水库、沟渠内弃置或者堆放阻碍行洪物体的，种植阻碍行洪的树木或者高杆作物的，在河道内弃置沉船、设置碍航渔具、种植水生植物的；
（二）未经水行政主管部门批准，随意在河道、沟渠堆放物料，弃置砂石、淤泥、矿渣、煤灰、垃圾等物的。
第三十七条 违反水法和本办法规定，有下列情形之一的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令停止违法行为，赔偿损失，可以并处罚款；应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违反本办法第二十二条规定的；
（二）在水事纠纷发生和解决过程中煽动闹事，情节严重的；
（三）非管理人员操作河道上的涵闸闸门或者干扰河道管理单位正常工作的。
第三十八条 未经水行政主管部门批准或者不按批准范围和作业方式在河道内随意采砂、取土、淘金的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收其非法所得，并处罚款。
第三十九条 违反水法和本办法规定，有下列情形之一的，由旗县级以上人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，情节严重的，可以并处罚款：
（一）取水和用水单位，因管理不善造成水资源浪费的；
（二）未经水行政主管部门同意，擅自在河流、湖泊、水库、沟渠设置或者增大排污口造成水污染的。
第四十条 违反本办法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条规定的有关责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十二条 水行政主管部门或者其他主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第四十三条 本办法自发布之日起施行。



1991年4月21日