关于修改《天津市生猪屠宰销售管理办法》的决定

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江苏省扬州市人民政府


扬州市村经济合作社组织暂行办法


政府令第79号




《扬州市村经济合作社组织暂行办法》已于2011年11月21日经市政府第50次常务会议讨论通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。

市长： 二O一一年十一月二十九日





扬州市村经济合作社组织暂行办法



第一条 为建立健全村级集体经济组织，稳定和完善农村家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展，推进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《江苏省农民专业合作社条例》、《江苏省农村集体资产管理办法》等有关法律法规规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的村经济合作社，是指在农村双层经营体制下，自愿联合、集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的社区性农村经济组织。

第三条 本市行政区域内村经济合作社的设立、分立、合并、运行、终止活动，适用本办法。

第四条 村经济合作社依法代表全体成员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权暂由村民委员会行使。村集体所有的财产受法律保护，任何单位和个人不得侵占、私分、挪用和破坏。

第五条 村经济合作社应当遵守法律法规和章程，尊重和维护成员、村内其他经济组织的合法权益。

第六条 村经济合作社应当接受乡镇人民政府（包括涉农的街道办事处，下同）的监督，协助和配合村民委员会工作，为村级组织履职提供必要的经费，合理安排村公共事务和公益事业所需的资金。

村民委员会应当尊重和支持村经济合作社依法独立进行经济活动的自主权，保障村经济合作社及其成员的合法权益。

第七条 村经济合作社以其成员为主要服务对象，承担本社资产经营与管理、资源开发与利用、合作指导与服务等职能。

第八条 县级以上人民政府应当组织本级农村经营管理部门和其他有关部门及单位，依照有关法律、法规的规定，依据各自职责，在资金、税收、用地、交通、供水、供电等方面制定具体措施予以扶持，并为其提供必要的公共服务。

第九条 市、县（市、区）农村经营管理部门是本行政区域内村经济合作社的业务主管部门，负责村经济合作社设立、变更、注销登记前的审查，并监督指导村经济合作社依法开展活动。

乡镇人民政府受市、县（市、区）农村经营管理部门的委托，具体负责村经济合作社设立、选举、运行、终止的指导和服务工作。

县（市、区）工商行政管理部门是本行政区域内村经济合作社的登记管理部门，负责村经济合作社的登记管理工作。

第十条 设立村经济合作社应当具备下列条件：

（一）有符合本办法规定的成员；

（二）有符合本办法规定的章程；

（三）有符合本办法规定的组织机构；

（四）有符合本办法规定的名称和章程确定的住所；

（五）有符合章程规定的成员出资。

第十一条 村经济合作社成员以量化到其名下的村集体经营性净资产份额作为主要出资方式，也可以以货币出资。

设立村经济合作社应向登记机关提交经本村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的量化到成员名下的集体经营性净资产份额出资方案或经乡镇以上农村经营管理部门核准的货币出资证明。

集体经营性净资产份额出资方案应当包括清产核资、股权设置、成员界定及股份量化等内容。

第十二条 设立村经济合作社，应当召开由全体设立人参加的设立大会或设立人代表大会。设立时符合本社成员条件的人为设立人。

设立人超过一百五十人的，可以召开设立人代表大会。设立人代表可由村民按每五户至十五户推选一名或由各村民小组推选。

设立人代表大会的代表人数不得低于设立人总数的百分之十；设立人超过一千人的，设立人代表人数占设立人总数的比例可以适当降低，但设立人代表人数不得低于一百人。设立人代表大会可以行使设立大会的职权。

设立大会行使下列职权：

（一）通过本社章程；

（二）选举产生理事长、理事、执行监事或者监事会成员；

（三）审议其他重大事项。

第十三条 村经济合作社章程应当符合法律法规的规定。章程应当载明下列事项：

（一）名称和住所；

（二）业务范围；

（三）成员资格取得、保留及丧失条件；

（四）成员的权利和义务；

（五）组织机构及其产生办法、职权、任期、议事规则；

（六）成员的出资方式、出资额；

（七）财务管理和盈余分配、亏损处理；

（八）章程修改程序；

（九）解散事由和清算办法；

（十）公告事项及发布方式；

（十一）需要规定的其他事项。

第十四条 符合本办法设立条件的村经济合作社可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得农民专业合作社法人资格。

第十五条 村经济合作社合并、分立、终止的，应当经成员大会或成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过，报乡镇人民政府核准，并报县级农村经营管理部门备案。

村经济合作社合并、分立或者终止时，应当依法清理债权债务，并到工商行政管理部门办理相关的变更、注销手续。

第十六条 户籍在本村，符合下列条件之一的，为本社成员：

（一）应当享有农村土地承包经营权的成员；

（二）父母双方或者一方为本社成员的；

（三）与本社成员有合法婚姻关系落户的；

（四）因成员依法收养落户的；

（五）政策性移民落户的；

（六）符合法律法规规章和国家、省、市及本社章程有关规定的其他人员。

第十七条 因下列原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留成员资格：

（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官；

（二）全日制大、中专学校的在校学生；

（三）被判处徒刑的服刑人员；

（四）符合法律法规规章和国家、省、市及本社章程有关规定的其他人员。

第十八条 除本条例第十六条、第十七条规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社成员大会或成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过的，可以成为本社成员或者保留本社成员资格。

第十九条 村经济合作社应当编制成员名册，经公示无异议或者异议不成立的，报乡镇人民政府和县级农村经营管理部门备案。

第二十条 成员依法享有下列权利：

（一）十八周岁以上未被剥夺政治权利的成员享有选举权、被选举权和表决权；

（二）享有对本社集体资产承包经营的权利；

（三）享有本社章程和成员大会或成员代表大会决定的生产生活服务、盈余分配、土地征收征用补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利；

（四）享有民主监督管理的权利；

（五）法律法规规章和章程规定的其他权利。

第二十一条 成员应当承担下列义务：

（一）遵守本社章程；

（二）执行本社各项决议；

（三）维护本社的合法权益；

（四）法律法规规章和章程规定的其他义务。

第二十二条 成员大会是村经济合作社的权力机构，依照本办法和章程行使职权。

村经济合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会，其代表人数不得低于成员总数的百分之十；成员超过一千人的，其代表人数占成员总数的比例可以适当降低，但代表人数不得低于一百人。

成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权。

理事长（理事会）是成员大会的执行机构，对成员大会负责。理事长、理事会成员由成员大会从本社成员中选举产生，依照有关法律、法规和章程的规定行使职权。理事长为法定代表人。

执行监事（监事会）是成员大会的监督机构，对成员大会负责。执行监事、监事会成员由成员大会从本社成员中选举产生，依照有关法律、法规和章程的规定行使职权。

理事会议、监事会议的表决，实行一人一票制。

第二十三条 理事长、理事会成员、经理、财务会计人员不得兼任监事。

第二十四条 成员大会或成员代表大会每年至少召开一次。有百分之三十以上的成员或成员代表提议或者执行监事（监事会）提议，应当召开临时成员大会或成员代表大会。

第二十五条 成员大会行使下列职权：

（一）修改章程；

（二）听取理事长或者理事会关于成员变动情况的报告；

（三）选举、罢免理事长、理事、执行监事或监事会成员；

（四）听取、审查理事会和监事会工作报告，撤销或者改变理事会作出的不适当决定；

（五）讨论决定重大财产处置、投融资、担保和生产经营活动中的其他重大事项；

（六）批准年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案，监督财务管理工作；

（七）章程规定的其他职权。

第二十六条 村经济合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。

召开成员大会或成员代表大会，须有三分之二以上成员或成员代表参加方为有效。成员大会或成员代表大会作出合并、分立、终止经济合作社的决议或修改章程等重大事项时，应当由成员大会或者成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过；作出一般事项决定时，应当由成员大会或者成员代表大会表决权总数半数以上通过。

第二十七条 成员大会或成员代表大会决定的事项，不得与法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯成员人身权利、民主权利和合法的财产权利。

成员大会或成员代表大会决定的事项应当及时向成员公布，任何组织和个人不得擅自改变。

第二十八条 理事长（理事会）行使下列职权：

（一）召集、主持成员大会或成员代表大会，负责日常社务管理工作；

（二）拟订本社经济发展规划、生产经营计划和集体资产经营管理方案；

（三）组织重大投资项目可行性论证并提出投资决策方案；

（四）拟订本社财务管理制度、财务预决算方案、资产经营方案和盈余分配方案；

（五）执行成员大会或成员代表大会通过的决议。

第二十九条 执行监事（监事会）行使下列职权：

（一）监督本社章程的执行；

（二）监督成员大会或成员代表大会决议的执行；

（三）监督理事会的职责履行及日常工作；

（四）审查本社财务并向成员公布审查情况。

第三十条 村经济合作社参照执行《村集体经济组织会计制度》，并遵守有关财经法律法规。村经济合作社应当委托乡镇（街道）农村经营管理部门代理会计核算业务，但不得改变其资产所有权、使用权、审批权和收益权。

第三十一条 村经济合作社应当实行财务公开和民主理财制度，定期向成员公布财务状况。农村经营管理部门应根据《扬州市农村集体经济组织审计暂行办法》的要求，定期对村经济合作社财务进行审计监督。

第三十二条 村经济合作社及成员合法权益受到侵害时，各级人民政府应当依法处理；当事人可以申请人民调解组织调解，也可以依法向人民法院起诉。

第三十三条 任何单位和个人侵占、截留、私分、挪用、破坏村经济合作社财产，或违规向村经济合作社收费、集资、罚款、摊派的，由县级以上农村经营管理部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 村经济合作社示范章程，由市农村经营管理部门拟定，供各地参考。

第三十五条 本办法自2012年1月1日起施行。







论人大常委会监督职能的加强

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，
我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大常委会对“一府两院”监督职能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大常委会监督职能的对策。

关键词：人民代表大会 人大常委会 “一府两院” 监督职能


在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。

一． 人大监督概述

（一）人大监督的概念
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。监督法第二章至第八章规定了七种监督形式。其中经常性监督主要有四种, 即: 听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算, 听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；法律法规实施情况的检查(即执法检查)；规范性文件的备案审查。
基于此，本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。

二． 人大常委会对“一府两院”监督弱化的现状及其成因分析

随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大常委会监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大常委会监督职能仍需强化，人大常委监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大常委会工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大常委会对“一府两院”监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。

三． 加强人大常委会监督职能之对策研究

人大常委会监督法的出台使得人大常委会的监督有了规范化的制度保障。但人大常委会对“一府两院”监督职能的弱化并非制定一部监督法就能解决问题。加强人大常委会监督制度建设不仅要治“表”，即完善监督机制，加强人大常委会的自身建设； 更要治“本”，即从深层次的原因着手，解决人大监督所面临的深层次问题。唯有如此，才能真正发挥人大常委会的监督功能。