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浅议受权处罚与受托处罚立法缺陷及其改进

孙 兴 闫志强 张宗平


根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的实施机关除具有行政处罚权的行政机关外，还有法律法规授权的组织（下称受权组织）和行政机关委托的组织（下称受托组织）两类非行政机关。从处罚权力来源角度观之，受权组织实施行政处罚，可谓之为受权处罚；受托组织实施行政处罚，可谓之为受托处罚。本文对受权处罚和受托处罚的立法缺陷及其改进发表一已之见，就教于同仁。
1、受权处罚与受托处罚立法的缺陷
根据授权处罚的一般理论，通过揣摩《行政处罚法》第17条的规定，可以认为，只要具有管理公共事务职能，并得到法律法规的授权，行政机关以外的其他组织，如社团组织、事业组织、企业组织，都可以受权实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定，只有依法成立的具有管理公共事务职能、具备相应工作条件（有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员，有条件组织相应的技术检查或技术鉴定）的事业组织才能受托实施行政处罚。也就是说，并非所有事业组织都可以受托实施行政处罚，而且社团组织、企业组织和行政机关都不能受托实施行政处罚。
本人认为，上述规定存在下列问题：
（一）未规定受权组织应具备的必须条件。
立法者从执法需要角度认识到，受托组织若不具备一定条件就无力受托执法、实施处罚，在《行政处罚法》中设专条规定了受托组织必须具备的条件。本人认为，从执法需要角度考虑，受权组织要从事执法活动、实施处罚行为，同样需要具备一定条件：受权组织若无具有相关知识和业务技能的人员，或不具备相应的技术检测鉴定条件，就不能正常开展行政执法活动。另外，由受托处罚和受权处罚的性质所决定，对实施处罚行为引起的不利法律后果，受托组织不承担法律责任，其自身条件如何，对相对人的影响不大：反正由委托机关承担法律责任；而受权组织需要独自承担法律责任，其自身条件如何，直接关系到对相对人的权益保护与救济：法律若不对受权组织的执法动机、目的进行特别规制，营利型受权组织（如企业组织和差额、自收自支的事业组织）就可能滥用行政权力来“创收”牟利；受权组织若没有独立的经费来源或一定的经济实力，就难以独立承担因实施处罚行为引起的不利法律后果。从责任承担角度和保护相对人权益角度考虑，也完全有必要规定受权组织应当具备的条件。
（二）未作出受权组织不得委托处罚的规定。
《行政处罚法》明确规定，受托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。但受权组织能否委托行政机关或符合《行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚？《行政处罚法》未作规定。本人认为，受权组织不得将法律法规授予的行政处罚权委托给行政机关或者其他组织实施。理由有二：
一是违背受权处罚制度设立的初衷。在当今，社会形势的迅速发展和社会关系的错综复杂，需要国家加大干预社会生活的深度和广度。由之引起的行政管理范围扩张、行政管理专业化技术性加强态势，又使行政机关在编制、经费等限制下，因不能无限扩张公务员队伍规模而难以胜任现实行政管理的需要，受权处罚制度才得以产生。因此，受权组织若可以将所受之权委托给行政机关实施，立法机关事先就没有必要授予其行政处罚权。同样，受权组织若可以将所受之权委托给其他组织实施，立法机关事先就不如直接授权其实施行政处罚。
二是不具备适用委托处罚的前提条件。受权组织毕竟不是行政机关，其只是在行使法律法规授予的职权时才具有行政主体资格，成为“准行政机关”。按照委托处罚的一般理论和立法规定，只有“行政机关”才能委托其他组织行使其一部分行政职权。
（三）不当排除行政机关可以受托处罚。
薛驹在八届人大法律委员会《关于〈行政处罚法〉（草案）〉和〈刑事诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告》中指出，“草案规定，‘经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚’。有些代表提出，对决定委托的权限应当从严掌握，同时为进一步防止乱委托的现象，应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或个人实施行政处罚。因此，建议修改为：‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。’并增加规定，‘行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚’。”从中可见，删去草案中规定的“行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚”的内容，既不是为了“对决定委托的权限从严掌握”，也不是为了“防止乱委托”，理由是什么，无从而知。不知立法者是否产生了这样的误会：行政机关拥有当然的行政处罚权，不需要其他行政机关委托。要强调的是，并不是任何行政机关都当然拥有行政处罚权，都可以实施行政处罚。根据《行政处罚法》第15条、第20条的规定，行政机关成为行政处罚的实施主体，除法律、法规另有规定外，必须具备两个基本条件：一是“具有行政处罚权”，二是属于“县级以上地方人民政府的行政机关”。也就是说，从职能上看，不具有行政处罚权的内部行政机关，即基于隶属关系（特别权力关系）对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的行政机关，不能成为行政处罚的实施主体。从层级上看，乡级人民政府及其工作部门、国务院及其工作部门，均不是行政处罚的实施主体。这种立法例的不足是：
一是县级行政机关对大量的行政违法事件“该管但管不了”。《行政处罚法》确定的“行政处罚以县级行政主体管辖为原则”的层级管辖体制，带有效仿三大诉讼法确定的级别管辖体制的痕迹。孰不知，行政机关和审判机关的活动特点大不一样——行政管理的主动性、持续性、广泛性（预防与处理并重）、效率化特征和“先取证，后裁决”要求，根本不同于审判活动的被动性（“不告不理”）、间断性、单一性（“或止争或追责”）、期限化特征和“只认证，不举证”要求。行政机关和审判机关的设置模式存在差异——县级审判机关可以在区域内设立数个派出法庭，而县级行政机关除公安部门可设立派出机构、县级人民政府可设立派出机关外，其他县级行政机关在区域内均无派出机构。受人员编制、机构体制、工作经费、物质条件、人员精力等种种客观条件的限制，县级行政机关难以在行政效率和法定程序的相互制约下，对行政区域内的大量行政事务进行全面、及时、有效地管理。
二是乡级行政机关对大量一般性违法事件“能管但不好管”。随着小城镇建设进程的加快和城区建设带动卫星城镇的发展，乡级行政区域内的集镇建设初具规模，城建、卫生、治安、土管、物价、交通等问题也渐成集镇建设的一个突出问题：乱搭乱建、乱堆乱占、乱停乱靠、乱丢乱倒、乱贴乱画、私开旅馆、私设赌场、无证经营、制假贩假等一般违法行为屡见不鲜。若将这些普遍存在的一般性违法行为都交给县级行政机关来调查处罚，显然不切实际；若将这些一般性违法行为统统不予处理，显然不合法理。实践中遂创造了两种处理模式：一是乡级人民政府要么出台“土政策”，自定处罚措施，责令职能部门执行；要么进行“大会战”，采取整治行动，使行政相对人暂时收敛行为。二是县级行政机关要么开具盖有公章的空白处罚文书，交乡级人民政府或其工作部门实施处罚，要么正式委托乡级人民政府或其工作部门实施处罚。单从合法性角度言，根据《行政处罚法》的规定，上述模式都不合法。要指出的是，县级行政机关采取的模式其实是委托处罚，该委托因《行政处罚法》否定行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚而构成非法委托。若从必要性角度言，县级行政机关采取的模式不失为一个值得认可和推广的经验性做法。
三是否定了已经开创的行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。治安管理处罚条例第33条规定，“……警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”这一规定，显然是县级公安机关可以委托乡级人民政府实施处罚的法律依据。由于治安管理处罚条例系全国人大常委会颁布之一般法律，《行政处罚法》系全国人大颁布之基本法律，《行政处罚法》之颁布晚于治安管理处罚条例，由此可以看出国家立法机关受托处罚的立法取向是，否定行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。
从上述分析来看，否定行政机关委托其他行政机关实施处罚的合法性，最直接的影响是，否定乡级行政机关受托处罚的可能性和合法性，从而使乡级行政机关对区域内的一般性违法事件的处理始终处于违法状态：要么非法受托处罚；要么无法进行处罚。
2、受权处罚与受托处罚立法的改进
为了防止营利型受权组织在得到法律法规授予的行政处罚权后利用权力“创收”牟利，保证受权组织行使行政处罚权力时切实出于公共利益目的，保障相对人的合法权益，有必要在受权处罚立法中增加受权组织应具备的条件条款和“不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益”的规定。
为了防止受权组织乱委托，坚持受权处罚制度设立的初衷，有必要在受权处罚立法中增加受权组织不得委托行政机关或者其他组织和个人实施处罚的规定。
鉴于实践中出于压缩行政编制的需要，乡级人民政府下属工作部门（俗称“七站八所”）部分被划为行政单位（如财政、公安、司法、民政等），部分被划为事业单位（如水利、土管、农技、兽医等），而现行《行政处罚法》规定的“受权组织”与“受托组织”的外延并不一致——受权组织可为任意类型组织，受托组织限于事业组织，为了使现实中乡级人民政府及其工作部门受托处罚的做法能“合法化”，使乡级人民政府及其工作部门充分发挥有效管理一方的职能作用，并使其走上依法行政、依法治理轨道，在受托处罚立法中，应当坚持《治安管理处罚条例》开创的行政机关可以依法委托其他行政机关实施处罚的规定，允许行政机关可以依法委托其他行政机关实施行政处罚；同时摒弃受托组织限于事业组织的规定。
综上，宜对现行《行政处罚法》第17-19条修改如下：
“第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，但不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益。
“法律、法规授权的组织不得委托行政机关、其他组织或者个人实施行政处罚。
“法律、法规授权的组织除应当具备第十九条规定的条件外，还应当具有法人资格。
“第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
“委托行政机关对受委托的行政机关或者组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
“受委托的行政机关或者组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施行政处罚。
“第十九条 法律法规授权的组织和受委托实施行政处罚的组织必须符合以下条件：（一）依法成立的具有管理公共事务职能的组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
联系电话：0717-7822560 0717-8209358
邮政编码：443100


山东省济南市人大常委会


济南市社会治安综合治理条例

(1992年12月30日济南市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 　　1993年3月5日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准
根据2010年10月27日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并经2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的《济南市人民代表大会常务委员会关于修改<济南市城镇企业职工基本养老保险条例>等二十三件地方性法规的决定》修正)

　　
　　目　　录

　　第一章　总　则

　　第二章　组织机构与职责

　　第三章　打击与防范

　　第四章　教育与管理

　　第五章　建设与改造

　　第六章　社会保障

　　第七章　奖励与处罚

　　第八章　附　则

　　第一章　总　则
　　第一条　为了维护社会治安秩序和社会稳定,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,根据《中华人民共和国宪法》、《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》和《山东省社会治安综合治理的若干规定》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

　　第二条　本市行政区域内的机关、团体、企业事业单位及其他组织和公民,都应当遵守本条例。

　　第三条　社会治安综合治理的任务是动员和组织社会各方面力量,运用政治、法律、行政、经济、文化、教育等手段,惩治和预防违法犯罪,维护社会治安秩序。

　　第四条　社会治安综合治理应当坚持打击和防范并举,治标和治本兼顾,重在治本的方针。

　　第五条　社会治安综合治理实行条块结合,以块为主的属地管理体制。坚持谁主管谁负责的原则。

　　各级人民政府应当把社会治安综合治理纳入社会发展的总体规划,并负责组织实施。

　　公安机关是社会治安工作的主管部门,在社会治安综合治理工作中应当发挥骨干作用。

　　各部门、各单位均负有维护社会治安的责任。

　　第二章　组织机构与职责
　　第六条　市、县(市、区)应当设立社会治安综合治理委员会,下设办公室,负责日常工作。

　　乡(镇)、街道办事处应当设立社会治安综合治理委员会,下设办公室或者配备专职、兼职工作人员。

　　机关、团体、企业事业单位和村(居)民委员会,可以根据需要设立相应的社会治安综合治理组织或者配备专职、兼职工作人员。
　　第七条　各级社会治安综合治理委员会的主要职责:

　　(一)宣传贯彻社会治安综合治理的方针政策、法律法规和规章;

　　(二)贯彻执行上级社会治安综合治理委员会和同级人民政府的决定和部署,根据本地区的情况作出相应安排,并组织实施;

　　(三)组织、指导、协调辖区内各部门各单位落实社会治安综合治理的各项任务;

　　(四)检查社会治安综合治理目标管理责任制的执行情况;

　　(五)调查研究,总结推广经验,表彰先进;

　　(六)办理上级社会治安综合治理委员会和同级人民政府交办的事项。
　　第八条　机关、团体、企业事业单位和村(居)民委员会在社会治安综合治理工作中的职责:

　　(一)进行社会主义法制宣传教育;

　　(二)组织实施本单位治安责任制,落实安全防范措施、维护内部安全;

　　(三)调解本单位内部和与本单位有关的民间纠纷;

　　(四)维护妇女儿童的合法权益;

　　(五)预防和减少青少年违法犯罪;

　　(六)办理社会治安综合治理工作的其他事项,参加所在地社会治安综合治理活动。

　　第三章　打击与防范
　　第九条　公安、检察、审判机关应当根据各自的职责,依法打击各种违法犯罪活动,严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子。

　　政法各部门应当结合各自的职能,积极参与社会治安综合治理。检察、审判机关对在办理案件中发现的社会治安隐患,应当及时向有关单位提出司法建议。有关单位应当认真研究办理,并且答复建议机关。

　　公民应当履行宪法、法律规定的义务,积极举报违法犯罪行为。公安、检察、审判机关对于公民的举报,应当及时依法处理,并保护举报人的安全。
　　第十条　建立专群结合、城乡一体的防御机制,提高发现、预防、控制犯罪的能力。

　　(一)市、县(市、区)、乡(镇)街道办事处、村(居)民委员会应当根据需要建立群防群治队伍,加强联防和巡逻守护,维护治安秩序。公安机关负责对联防和巡逻守护人员的管理和业务指导;

　　(二)机关、团体、企业事业单位根据本单位需要建立值班或警卫制度,健全防盗窃、防火灾、防破坏、防事故等防范措施,预防各类刑事案件和治安灾害事故的发生;

　　(三)商场、宾馆、影剧院、歌舞厅等公共场所,应当根据需要建立保卫组织,或者聘用保安人员,维持好本单位、本区域的治安秩序;

　　(四)居民住宅楼院应当落实安全防范措施。单位的住宅楼院由本单位组织看护。混居区的楼院由产权所属单位负责解决防范设施,居民委员会组织居民看护;

　　(五)城建、规划、设计部门应当把安全防范设施建设纳入城市建设规划。在住宅设计建设中,有关部门应当执行建设部、公安部《关于在住宅建筑设计中加强安全防范措施的暂行规定》;

　　(六)各部门、各单位应当发挥调解组织的作用,及时发现、调解、疏导和解决各类影响社会安定的矛盾和民间纠纷。

　　第四章　教育与管理
　　第十一条　宣传、司法行政部门应当会同有关部门,对全市公民普及法律知识,进行法制宣传教育,提高公民的法律意识和法制观念。

　　第十二条　教育部门应当加强对在校学生的法制教育和道德教育,加强校风校纪建设,预防和减少学生违法犯罪。


　　第十三条　劳动部门、街道办事处、居民委员会及有关单位,应当加强对城镇待业青年的管理,组织开展职业培训和道德、法制教育,做好就业安置工作。
　　第十四条　加强对轻微违法青少年的教育管理。是职工的由单位主管,学生由学校主管,村民由村民委员会主管,个体工商业户由工商行政管理部门主管,待业人员由居住地的居民委员会主管。工会、共青团、妇联、治安保卫组织及其家庭应当配合,公安机关负责统一协调并检查指导。

　　第十五条　公安机关应当加强户口管理。各主管部门和用工单位应当协助公安机关加强对外地来济劳务团体、劳务人员和暂住人口的管理。

　　第十六条　生产、储存、运销和使用枪支弹药、易燃易爆、剧毒、贵重物品的单位,应当服从公安机关的管理、检查、监督和指导,确保安全。

　　第十七条　公安机关应当与工商、税务及特种行业的主管部门密切配合,加强对旅馆、印刷、刻字、废旧物品回收等行业的监督管理,使其依法经营。

　　第十八条　工商、税务、物价、卫生、文化、广播电视、新闻出版、劳动等部门,应当加强各综合市场和专业市场的管理,维护市场秩序。

　　第十九条　交通干线、旅游地区、繁华街道、机场、车站、码头等公共场所的治安管理,由公安机关主管,工商、交通、城建、民航、铁路等部门配合。

　　第二十条　公安机关应当协助各主管单位,加强对公共交通和出租车辆的治安管理,维护正常的营运秩序和治安秩序。

　　第五章　建设与改造
　　第二十一条　公安派出所、人民法庭、司法所的基础设施建设,由当地人民政府负责,纳入城乡建设总体规划,并监督实施。

　　第二十二条　建立健全基层治安保卫委员会、调解委员会、民政委员会,发挥其职能作用,并合理解决工作人员的报酬。

　　第二十三条　全社会都应当支持劳动改造、劳动教养工作。劳动改造、劳动教养机关应当履行职责,加强对违法犯罪人员的教育、挽救和改造工作,预防和减少重新违法犯罪。

　　第二十四条　管制、缓刑、假释、监(所)外执行等人员的考察、监督和改造工作,由公安机关主管,劳改、劳教单位和居住地的村(居)民委员会配合,人民检察院负责依法检察监督。

　　第二十五条　各级人民政府和有关部门、社会团体、企业事业单位,应当执行《山东省安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定》,密切配合,妥善做好刑释解教人员的安置和帮教工作。

　　第六章　社会保障
　　第二十六条　公民为维护社会治安,同违法犯罪行为作斗争壮烈牺牲的,依照《革命烈士褒扬条例》规定,报请省人民政府批准为革命烈士,并根据有关规定对其家属予以抚恤;不够烈士条件的,比照因公牺牲的规定予以抚恤或者照顾。

　　第二十七条　公民同违法犯罪行为作斗争误工的,视同出勤。致伤致残的,其医疗费、生活补助费等由侵害人或者其监护人承担;侵害人或者其监护人无力承担的,由公民所在单位按工伤处理;没有工作单位的,由当地民政部门按照国家有关参战伤残民兵民工的规定办理。

　　第二十八条　公民同违法犯罪行为作斗争负伤的,医疗单位应当及时抢救和治疗,对受害人拒不进行抢救,治疗或延误抢救时间造成严重后果的,追究直接责任人员的责任。

　　第二十九条　社会治安综合治理工作所必需的经费,由各级人民政府列入财政预算。
　　第三十条　社会群防群治队伍实行义务与有偿服务相结合。有偿服务的,依照省人民政府的有关规定执行。

　　单位内部的治安保卫组织所需经费,由本单位负责。
　　第三十一条　鼓励有条件的地区和单位设立见义勇为奖励基金,奖励同违法犯罪行为作斗争的公民。

　　第七章　奖励与处罚
　　第三十二条　执行本条例,符合下列条件之一的单位和个人,由各级社会治安综合治理委员会给予表彰、奖励,有突出贡献的,由县级以上地方社会治安综合治理委员会推荐,报请有关机关批准,给予立功以上荣誉奖励或者物质奖励:

　　(一)社会治安综合治理的责任制落实,刑事案件、交通事故和重大治安灾害事故明显减少,对重大刑事案件的预防、控制和侦破卓有成效的;

　　(二)见义勇为,同违法犯罪行为作斗争事迹突出的;

　　(三)疏导、调解民间纠纷,避免重大刑事案件发生,成绩显著的;

　　(四)改造、教育和挽救违法犯罪人员成绩突出的;

　　(五)在社会治安综合治理工作中有其他突出贡献的。
　　第三十三条　凡没有达到本单位规定的社会治安综合治理目标的机关、团体、企业事业单位及其他组织,当年不得评选为精神文明单位;其主管负责人和直接责任人,当年不得评选为先进、模范,不得升职。

　　市、县(市、区)社会治安综合治理委员会,对前款规定的执行情况进行监督和检查。

　　第三十四条　违反本条例规定,有下列情形之一的,由有关行政主管部门对单位主管负责人和直接责任人给予批评教育或者行政处分;违反治安管理法规的,由公安机关依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

　　(一)本单位内部治安秩序混乱的;

　　(二)发生重大刑事案件、重大治安案件,或者重大责任事故,使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的;

　　(三)本单位职工违法犯罪情况严重的;

　　(四)对本单位发生的犯罪案件和存在的重大治安隐患隐瞒不报;置之不理的;

　　(五)在社会治安综合治理工作中,不认真履行职责,玩忽职守,徇私舞弊,弄虚作假及有其他严重违法行为的。
　　第三十五条　对证人、举报人和与违法犯罪行为作斗争的公民打击报复的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;情节严重的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　第八章　附　则
　　第三十六条　本条例具体应用中的问题,由济南市社会治安综合治理委员会负责解释。

　　第三十七条　本条例自山东省人民代表大会常务委员会批准之日起施行。