清代民族经济法述论/李占荣

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湖南省永州市人民政府办公室


永州市人民政府办公室关于印发《永州市人民政府专家团章程》的通知



永政办函〔2006〕61号


永州市人民政府办公室关于印发《永州市人民政府专家团章程》的通知

各县区人民政府，金洞林场、回龙圩管理区，市政府各委局、各直属单位：
　　《永州市人民政府专家团章程》已经市人民政府研究同意，现予印发。



二OO六年七月二十一日





永州市人民政府专家团章程

一、总 则


　　第一条 为使永州市人民政府专家团(以下简称专家团)的工作规范化、制度化、充分发挥其项目开发和咨询作用，特制定本章程。
　　第二条 专家团为永州市人民政府非常设咨询机构，是促进决策科学化、民主化和法制化的重要组织形式。
　　第三条 专家团成员由市政府聘请，市发改委管理。
　　第四条　坚持科学发展观，对全市重点项目进行开发和咨询。

二、主要任务


　　第五条 专家团主要承担下列任务：
　　(一)配合市发改委，对市委、市政府提出的重大项目进行调研。
　　(二)配合市发改委，根据国家产业政策及全市经济和社会发展中长期规划进行重大项目开发。
　　(三)配合市发改委，对全市经济和社会发展重大项目进行咨询论证。

三、组织形式


　　第六条 专家团实行召集人制度。确定一名召集人负责专家团日常工作。
　　第七条 召集人列席市发改委有关业务工作会议。
　　第八条　市发改委确定一名副主任和总经济师主管专家团工作。
　　第九条 专家团实行聘任制。按照“开放、择优、自愿”的原则，对专家团成员实行动态管理，聘任期一般为一年，可以连续聘任，因身体或其他原因不能继续担任的，可以辞聘或解聘。
　　第十条　专家团由专职成员和兼职成员组成。其中专职成员8人，兼职成员40人左右。专职成员按机关上班制度实行集中办公，兼职成员根据需要由市发改委邀请参加某个项目的咨询活动。
　　第十一条 专家团建立学习、工作制度，工作有计划、有总结，每半年向市政府报告一次工作，聘期结束，资料归档。

四、专家团员的选聘


　　第十二条：专家团成员应具备以下选聘条件：
　　(一)坚持四项基本原则，遵纪守法，客观公正，热心本职工作。
　　（二）专职成员要求：退休未满3年（特殊情况不超过5年）或退居二线当过单位一把手或主管业务的领导；
　　（三）兼职成员要求：熟悉了解永州市情，有专业知识和中级以上职称。
　　第十三条 专家团成员的选聘程序：
　　(一)专职成员主要由单位推荐，本人愿意，市发改委进行审核。兼职成员按单位推荐或个人自愿报名的办法进行择优筛选。
　　(二)市发改委拟定专家团成员建议名单提交市政府审定。
　　(三)正式入选的专家团成员，由市政府发给聘书，享受和承担相关的权利、义务。

五、工作条件


　　第十四条　专家团的办公场地由市政府安排提供。
　　第十五条　市政府为专家团提供适当的交通工具。
　　第十六条 专家团的日常办公经费、专家津贴、咨询费纳入市财政预算，专款专用，重大课题研究经费按程序报批。
　　第十七条 专家团成员的行政、工资关系和福利待遇等仍在原单位不变。
　　第十八条　专家团成员因工作需要，可以到全市各级政府各有关部门（单位）了解情况，查阅数据、资料和相关文件。专家团成员对所了解、查阅的秘密事项和资料、文件，应严守保密规定，不得以任何形式对外提供或以个人名义发表。

六、附 则


　　第十九条 本章程由市发改委负责解释。
　　第二十条 本章程自印发之日起执行。


　　在积极倡导和谐社会的今天，被誉为“东方经验”的调解制度在解决我国民事争端，促进社会和谐发展方面发挥着重要的作用，但同时也存在着种种瑕疵。本文在指出我国法院调解制度目前存在的问题的同时，通过与德国法院调解制度的对比分析，粗略地提出了相应的对策。

　　有人类存在的地方就会有争端，相应地，就会产生多种解决争端的方式，调解作为一种最为简洁、和谐的方式，在有着“厌讼”传统、主张“以和为贵”的中国一直发挥着重要的作用。而将其作为一种制度纳入司法则是以著名的“马锡五审判方式”为重要标志而逐渐确立起来的。自此中国经历了新中国成立后到文化大革命的“调解为主”阶段，文化大革命后至改革开放的“着重调解”阶段，上世界80年代末至今的“自愿、合法调解”阶段，在这几个阶段中，调解制度始终是作为一种极其重要的解决纠纷的制度而被强调，不同的只是调解制度的越加民主化和规范化。

　　一、我国的调解制度

　　我国的调解制度包括诉讼调解制度和非诉讼调解制度，前者也称法院调解制度，是指在审判人员的主持下双方当事人就民事权益争议自愿、平等的进行协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动而形成的一套相关制度。而后者又称法院外调解制度，包括人民调解制度、行政调解制度和仲裁调解制度。本文所要论述的主要是法院调解制度。根据民事诉讼法的规定，法院用调解制度解决纠纷时要遵循三项原则：一是自愿原则，即调解的启动，调解协议的达成都以双方当事人自愿为前提，反应当事人的真是意思。二是查明事实、分清是非的原则，即调解应在事实清楚、是非分明的基础上进行。三是合法原则，即调解协议的内容及调解过程必须符合法律的实体法和程序法的规定。

　　调解制度在我国的重要地位不言而喻，但是在目前法制尚不健全的我国，调解制度还存在种种问题。

　　第一，调审合一容易导致法官滥用权力。我国的法院调解制度是采取调审合一的模式，即调解和审判可以动态转换、交互运行，法官可随时主动地决定进入调解程序。对于法官来说，以调解来解决争端是对其有百利而无一弊的上上策。调解是一种风险性很小的案件处理方式，法官以调解方式结案不仅省去了很多繁琐的程序，也可以使其很轻易地回避法律事实成立与否、法律行为有效与否等困难的问题，而且调解结束后，当事人不得上诉和再行起诉。另外在政策上，在强调发展“和谐社会”的今天，调解制度被赋予很高的使命，国家出台了很多政策都鼓励法院以调解方式来结案，调解结案率关系到法官的工资、职称，有些地方甚至直接规定了硬性的法院必须达到的调解结案率。除了政策上的直接鼓励外，我国还建立了错案追究制，很多法院将法官的工资、职称等与错案率挂钩，而以调解方式结案则是避免错案产生的最佳解决途径，这就导致法官在审理民事案件时，会尽力说服当事人进行调解。

　　而我国的调解制度中，调解时的主持法官和审判时的主法官是同一人，这就容易导致两个问题：一是法官在调解过程中由于种种因素或多或少都会形成心证而容易偏向一方，当调解不成而再行审判时，这种心证很有可能会影响到法官的判决，这对于当事人来说是相当不利的。二是当事人不同意调解时，法官很有可能会以自己的双重身份要挟当事人，当事人由于害怕审判对自己不利而不得不屈从于法官，这就从本质上违背了调解制度的自愿原则。另外沿袭“法官主义”的传统，我国的调解活动中法官也处于主动地位。程序方面，“背靠背”方式和“面对面”方式的选择权掌握在法官手中，实体方面，当事人往往是在法官的指引下进行的协商让步，这就容易导致法官滥用职权，利用特殊身份威胁当事人签署不符合其意愿的调解协议。

　　第二，调解期限的不明确易导致久调不决。我国民诉法对调解的期限没有作出明确的规定，这使得法官在调解活动中更容易漠视当事人的利益，怠于行使其职权，拖延调解的时间，即使在调解活动已无法进行下去，当事人双方无法达成协议的情况下，因上述原因不愿进入审判程序的法官仍倾向于调解，久调不决，极大地损害了当事人的利益。

　　第三，当事人在调解书送达签收前可以反悔，有损法院权威。《民事诉讼法》第89条规定：。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事入签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。若当事人在协议达成后、签收前反悔了，则造成调解程序的中断，而进入诉讼程序，之前所做调解工作都功亏一篑，造成了司法资源的浪费。同时由于调解是在法官主持下进行的，当事人这种随意反悔的行为在一定程度上损害了人民法院的权威性和公信力。

　　二、德国的调解制度

　　同属于大陆法系的德国和我国的调解制度基本相似，都是调审结合式，法院调解和审判可以动态互换、交互运行。但近几年来，德国制定了《司法负担减轻法》和《司法简便化法》，进一步简化诉讼程序，减轻司法负担，并推出了ADR制度，在某些领域设立专门的调解委员会，规定在这些领域申请诉讼前必须调解。　

　　三、中国调解制度与德国调解制度的对比分析及其对我国的启示

　　（一）中德调解制度的相同之处。在德国，调解制度也是占有重要地位的一种争端解决方式，以调解结案的案件占了很大的比例。德国的调解制度与我国的调解制度都发挥着提高结案效率，节省诉讼成本，保持社会安定团结的职能。尽管存在着相同点，德国的调解制度和我国的调解制度还是存在很大差别的。

　　（二）中德调解制度的差别。

　　1、 调解的程序不同。我国的调解制度有很长的历史渊源，而且已成为民事诉讼的必经程序，既可以庭前调解，也可以庭审中调解。德国的法院调解可以分为当事人合意的调解和诉前强制调解两类。

　　2、调解主体不同。我国的调解是在征得当事人同意后，由法官主持，主持调解的法官和审判程序中的法官是同一人。

　　德国的民事调解由专门的调解法官主持，事先征求当事人的意见，当事人愿意调解的才转到调解法官处，调解的环境是轻松、平等的，没有法官审理时的威严。调解时，法官是以调解人而非法官的身份进行，不考虑法律的因素，以纠纷双方的利益为重，从中找到平衡点促成双方达成协议，记录在案，具有强制执行的效力。

　　3、效力不同。在我国，凡经法院调解的案件一般都会制作调解书，调解书的效力等同于判决书。调解书经签收后，不论在何种情况下，当事人不能起诉，也不能上诉，而只有当调解严重违反程序，违背当事人意愿时才能通过审判监督程序来予以纠正。在德国，只要当事人达成协议，并记录在案，即产生既判力，任何一方不得反悔，若一方反悔，则可产生一个新的诉讼。

　　4、调解方式不同。我国的调解制度和审判制度在公开与否的问题上是一致的，除了依法不能公开的案件外，一般都公开进行，没有调解次数的限制。在德国，庭前调解是秘密的、不公开进行的，且只调解一次。

　　通过以上对德国调解制度与我国调解制度的对比分析，可以清楚地看到我国的调解制度还存在诸多缺陷，我国可以根据自己的国情，适当借鉴德国调解制度中的先进部分，对目前调解制度进行改革。

　　建立以当事人为中心的调审分离式调解模式，将调解置于审判程序之前，实现调解和审判程序的分离，从而更好地提高效率，节约司法资源；设立专门的调解委员会，规定同一法官不得担任同一案件的调解主持人和主审法官，明确调解期限，防止法官滥用权力，更好地维护当事人的利益，实现司法公正。

　　调解制度的改革任重而道远，不可一蹴而就。在极力倡导和谐社会的中国，随着中国社会法制化进程的发展，调解制度也会愈加完善。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）