种子质量检验的合法性和关联性/武合讲
作者:法律资料网 时间:2024-07-05 01:49:09 浏览:9906
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为了合理解决农作物种子质量纠纷，维护种子使用者和经营者的合法权益，常需通过种子质量检验确定种子质量。种子质量的检验机构、检验程序和判定标准的合法性和关联性，决定检验结论是否具有证明作用。作者利用一起伪劣种子案件，探讨种子质量检验的合法性和关联性。
案情简介。
博丰公司利用2009年购买的糖用甜菜品种KWS9103的散种子加工、包装成包装种子，于2010年春天销售给众和公司，众和公司又将包装种子销售给良种站。买卖双方都对种子进行了共同取样封样分别保存。2011年3月16日，侦查机关以该种子涉嫌伪劣种子为由，将自良种站提取的四袋种子，委托计量认证合格证书已被注销的某省农作物种子质量监督检测中心（以下简称检验机构）进行种子质量检验。检验机构依据GB/T 3543.1~7—1995对侦查机关送交的四袋KWS9103种子进行检验，发芽率检测值分别为55%、52%、13%和77%，均低于标注值。检验机构依据《农作物种子标签通则》判定送检KWS9103种子的发芽率不合格。公诉机关以检验机构出具的四份《检验报告》为主要证据，对博丰公司及其主要人员向法院提起公诉，要求依法追究他们生产、销售伪劣种子罪的刑事责任。作者认为，该种子质量检验结果的合法性和关联性，都值得商榷。
1 检验机构和检验程序、判定标准的合法性。
1.1注销计量认证合格证书的检验机构的检验，不具合法性。
由于检验机构的种子发芽箱和干燥箱已超过有效期，某省质量技术监督局发布公告，决定对检验机构的计量认证合格证书予以注销。检验机构已被注销计量认证合格证书，应停止使用CMA印章，不得向社会出具具有证明作用的数据和结果。作为由农业部考核颁发检验机构合格证书的省级农作物种子质量检验机构，明知自己的计量认证合格证书已被注销，不得向社会出具具有证明作用的数据和结果，而故意接受侦查机关的委托进行种子质量检验得出检验结论并制作检验报告。检验主体不合法。
1.2违反检验规程和判定标准的检验，不具合法性。
《GB20464—2006农作物种子标签通则》附录A.3.3列明糖料类种子的强制性国家标准是《GB19176-2003 糖用甜菜种子》。任何单位和个人对糖用甜菜种子生产、经营、检验，都必须执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》。检验机构制作的检验报告既然引用《GB 20464—2006农作物种子标签通则》判定送检糖用甜菜品种KWS9103的种子不合格，就证明该机构明知对糖用甜菜种子的检验和判定必须执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》。该机构不执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》规定的检验程序和判定标准，故意依据未对糖用甜菜种子的检验方法作出规定的GB/T 3543.1~7—1995对侦查机关提供的糖用甜菜种子进行检验，并依此判定种子质量不合格并制作检验报告。检验程序和判定标准不合法。
2 种子真实质量的判定和质量责任的确定。
2.1自行检验和委托检验的结果，可以判定种子样品的质量和确定是否进行仲裁检验。
《合同法》第157条规定，买受人收到标的物应当及时检验。作为调入种子的买受人，应对调入种子的质量指标进行复检，有异议的，除纯度之外应在调入种子到达后第二日起两个发芽周期内提出。依据《GB 19176—2003糖用甜菜种子》等标准，糖用甜菜包衣种子的两个发芽周期为24天。众和公司和良种站，都是领取《农作物种子经营许可证》具备种子检验能力的种子经营者，作为调入糖用甜菜种子的买受人，都应对购买的种子及时自行检验。其他种子经营者，如果没有能力对购买种子的质量自行检验，应及时送交法定的种子检验机构委托检验。
2011年3月16日，侦查机关将良种站提供的种子样品送到检验机构进行的种子质量检验，属于“委托检验”。《检验报告》在扉页的注意事项中已经注明：“委托检验仅对来样负责”；即“委托检验”的检验结论，仅能证明送检种子的质量状况，不能证明良种站库存种子批的质量状况，更不能证明众和公司以及博丰公司销售种子的质量状况。如果侦查机关送检的种子样品是自众和公司或者博丰公司销售的种子批中扦取的，该样品经自行检验或委托检验得出的检验结论是该批种子质量不合格，就应考虑进行“仲裁检验”。
2.2仲裁检验的结果，可以判定种子真实质量和确定质量责任。
种子买卖双方对买卖的种子共同取样封样分别保存，以双方封存的种子样品判定种子的真实质量和确定质量责任，既是行业规定又是行业惯例，还是博丰公司和众和公司以及良种站的交易习惯。
《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》，对产品抽样、封样、检验方法、质量判定依据、检验报告的效力范围，都有明确规定。发生糖用甜菜种子质量纠纷的，应当按照行业规定、行业惯例和交易习惯，依据《GB 19176—2003糖用甜菜种子》规定的方法和程序对双方封存的种子样品进行仲裁检验，判定种子的真实质量和确定质量责任。具体到本案，必须对博丰公司和众和公司双方封存的种子样品进行仲裁检验，才能判定博丰公司销售种子的真实质量和确定质量责任；必须对众和公司和良种站双方封存的种子样品进行仲裁检验，才能判定众和公司销售种子的真实质量和确定质量责任。本案没有对博丰公司和众和公司双方封存的种子样品以及众和公司和良种站双方封存的种子样品进行仲裁检验，既不能判定博丰公司、众和公司销售种子的真实质量，又不能确定博丰公司、众和公司、良种站，谁应承担种子质量责任。
3 种子质量与减产事故以及质量责任之间的关联性。
3.1发芽率虽可影响出苗率，但与减产事故之间没有必然关联性。
发芽试验的目的，是测定种子批的最大发芽潜力，据此可估测田间播种价值。种子发芽率，与出苗率有关，但不是出苗率的决定因素。出苗率低，可以通过补种、补苗等方式达到苗全。
出苗率的高低，受种子发芽率、土壤质地、土壤温度、土壤湿度、播种深度、整地质量、播种质量等多种因素影响。即使发芽率100%的甜菜种子，种在喜马拉雅山上也不可能出苗！确定发芽率与减产事故之间是否具有因果关系，应当申请县级以上种子管理机构进行田间现场鉴定。
3.2出售种子发芽率低，不代表其他经营者的种子质量不合格。
《GB15671-1995主要农作物包衣种子技术条件》规定，主要农作物包衣种子在常温下贮存期不得超过四个月。博丰公司于2010年初加工包装的包衣种子，在常温下最多能贮存到2010年夏季。由于贮藏条件等多种因素都对种子的发芽率有影响，因此出售种子的种子经营者于2011年4月8日送检的种子发芽率低，不代表其他种子经营者或种子生产商的种子发芽率低。
3.3出售种子造成减产事故，与其他经营者的种子不具有关联系。
假设博丰公司销售种子的发芽率不合格，众和公司进货检验时应当发现和提出。假设众和公司向良种站销售的种子发芽率不合格，良种站在种子入库、种子出售前应当发现和提出。假设良种站没有发现种子发芽率不合格就销售给了种子使用者，因发芽率低导致出苗率低，造成田间缺苗断垄的，种子使用者在播种12天左右的出苗期内就应以种子发芽率不合格造成损失为由提起控告或诉讼。在种子已经生长发育成甜菜，甜菜已经成熟收获，出售种子的种子经营者良种站才申请种子管理机构对甜菜品种的纯度进行田间现场鉴定的事实，证明造成甜菜减产事故的原因，与众和公司、博丰公司销售种子的发芽率之间没有关系。
3.4检验结果差异显著性，证明送检种子不具有代表性。
《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》和《GB/T 3543.1~7—1995农作物种子检验规程》的发芽试验都规定了5%显著水平的一尾测定“发芽试验与规定值比较的容许差距”，检验机构出具的四份检验报告依据的允许误差值也是5%显著水平的一尾测定，四份检验报告得出的检验结论是发芽率分别为55%、52%、13%和77%，四个检验结果都与标注值之间的差距远远超过了允许误差的范围，因此依据《GB 20464—2006农作物种子标签通则》“7.3.1 b 质量检测值任一项达不到相应标注值的，判为劣种子”。但是，依据“不同送验样品间发芽试验的容许差距”，四份检验报告得出的检验结论是发芽率分别为55%、52%、13%和77%，平均发芽率为49%，差距为64，远远超过了平均发芽率为49%的最大容许差距8，证明四份样本不具有代表性，不能代表同一批种子。由于博丰公司向众和公司、众和公司向良种站仅供应一批种子，所以，送检的四个种子样本，不能代表博丰公司或众和公司的种子质量。
案情简介。
博丰公司利用2009年购买的糖用甜菜品种KWS9103的散种子加工、包装成包装种子，于2010年春天销售给众和公司，众和公司又将包装种子销售给良种站。买卖双方都对种子进行了共同取样封样分别保存。2011年3月16日，侦查机关以该种子涉嫌伪劣种子为由，将自良种站提取的四袋种子，委托计量认证合格证书已被注销的某省农作物种子质量监督检测中心（以下简称检验机构）进行种子质量检验。检验机构依据GB/T 3543.1~7—1995对侦查机关送交的四袋KWS9103种子进行检验，发芽率检测值分别为55%、52%、13%和77%，均低于标注值。检验机构依据《农作物种子标签通则》判定送检KWS9103种子的发芽率不合格。公诉机关以检验机构出具的四份《检验报告》为主要证据，对博丰公司及其主要人员向法院提起公诉，要求依法追究他们生产、销售伪劣种子罪的刑事责任。作者认为，该种子质量检验结果的合法性和关联性，都值得商榷。
1 检验机构和检验程序、判定标准的合法性。
1.1注销计量认证合格证书的检验机构的检验，不具合法性。
由于检验机构的种子发芽箱和干燥箱已超过有效期，某省质量技术监督局发布公告，决定对检验机构的计量认证合格证书予以注销。检验机构已被注销计量认证合格证书，应停止使用CMA印章，不得向社会出具具有证明作用的数据和结果。作为由农业部考核颁发检验机构合格证书的省级农作物种子质量检验机构，明知自己的计量认证合格证书已被注销，不得向社会出具具有证明作用的数据和结果，而故意接受侦查机关的委托进行种子质量检验得出检验结论并制作检验报告。检验主体不合法。
1.2违反检验规程和判定标准的检验，不具合法性。
《GB20464—2006农作物种子标签通则》附录A.3.3列明糖料类种子的强制性国家标准是《GB19176-2003 糖用甜菜种子》。任何单位和个人对糖用甜菜种子生产、经营、检验，都必须执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》。检验机构制作的检验报告既然引用《GB 20464—2006农作物种子标签通则》判定送检糖用甜菜品种KWS9103的种子不合格，就证明该机构明知对糖用甜菜种子的检验和判定必须执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》。该机构不执行《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》规定的检验程序和判定标准，故意依据未对糖用甜菜种子的检验方法作出规定的GB/T 3543.1~7—1995对侦查机关提供的糖用甜菜种子进行检验，并依此判定种子质量不合格并制作检验报告。检验程序和判定标准不合法。
2 种子真实质量的判定和质量责任的确定。
2.1自行检验和委托检验的结果，可以判定种子样品的质量和确定是否进行仲裁检验。
《合同法》第157条规定，买受人收到标的物应当及时检验。作为调入种子的买受人，应对调入种子的质量指标进行复检，有异议的，除纯度之外应在调入种子到达后第二日起两个发芽周期内提出。依据《GB 19176—2003糖用甜菜种子》等标准，糖用甜菜包衣种子的两个发芽周期为24天。众和公司和良种站，都是领取《农作物种子经营许可证》具备种子检验能力的种子经营者，作为调入糖用甜菜种子的买受人，都应对购买的种子及时自行检验。其他种子经营者，如果没有能力对购买种子的质量自行检验，应及时送交法定的种子检验机构委托检验。
2011年3月16日，侦查机关将良种站提供的种子样品送到检验机构进行的种子质量检验，属于“委托检验”。《检验报告》在扉页的注意事项中已经注明：“委托检验仅对来样负责”；即“委托检验”的检验结论，仅能证明送检种子的质量状况，不能证明良种站库存种子批的质量状况，更不能证明众和公司以及博丰公司销售种子的质量状况。如果侦查机关送检的种子样品是自众和公司或者博丰公司销售的种子批中扦取的，该样品经自行检验或委托检验得出的检验结论是该批种子质量不合格，就应考虑进行“仲裁检验”。
2.2仲裁检验的结果，可以判定种子真实质量和确定质量责任。
种子买卖双方对买卖的种子共同取样封样分别保存，以双方封存的种子样品判定种子的真实质量和确定质量责任，既是行业规定又是行业惯例，还是博丰公司和众和公司以及良种站的交易习惯。
《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》，对产品抽样、封样、检验方法、质量判定依据、检验报告的效力范围，都有明确规定。发生糖用甜菜种子质量纠纷的，应当按照行业规定、行业惯例和交易习惯，依据《GB 19176—2003糖用甜菜种子》规定的方法和程序对双方封存的种子样品进行仲裁检验，判定种子的真实质量和确定质量责任。具体到本案，必须对博丰公司和众和公司双方封存的种子样品进行仲裁检验，才能判定博丰公司销售种子的真实质量和确定质量责任；必须对众和公司和良种站双方封存的种子样品进行仲裁检验，才能判定众和公司销售种子的真实质量和确定质量责任。本案没有对博丰公司和众和公司双方封存的种子样品以及众和公司和良种站双方封存的种子样品进行仲裁检验，既不能判定博丰公司、众和公司销售种子的真实质量，又不能确定博丰公司、众和公司、良种站，谁应承担种子质量责任。
3 种子质量与减产事故以及质量责任之间的关联性。
3.1发芽率虽可影响出苗率，但与减产事故之间没有必然关联性。
发芽试验的目的，是测定种子批的最大发芽潜力，据此可估测田间播种价值。种子发芽率，与出苗率有关，但不是出苗率的决定因素。出苗率低，可以通过补种、补苗等方式达到苗全。
出苗率的高低，受种子发芽率、土壤质地、土壤温度、土壤湿度、播种深度、整地质量、播种质量等多种因素影响。即使发芽率100%的甜菜种子，种在喜马拉雅山上也不可能出苗！确定发芽率与减产事故之间是否具有因果关系，应当申请县级以上种子管理机构进行田间现场鉴定。
3.2出售种子发芽率低，不代表其他经营者的种子质量不合格。
《GB15671-1995主要农作物包衣种子技术条件》规定，主要农作物包衣种子在常温下贮存期不得超过四个月。博丰公司于2010年初加工包装的包衣种子，在常温下最多能贮存到2010年夏季。由于贮藏条件等多种因素都对种子的发芽率有影响，因此出售种子的种子经营者于2011年4月8日送检的种子发芽率低，不代表其他种子经营者或种子生产商的种子发芽率低。
3.3出售种子造成减产事故，与其他经营者的种子不具有关联系。
假设博丰公司销售种子的发芽率不合格，众和公司进货检验时应当发现和提出。假设众和公司向良种站销售的种子发芽率不合格，良种站在种子入库、种子出售前应当发现和提出。假设良种站没有发现种子发芽率不合格就销售给了种子使用者，因发芽率低导致出苗率低，造成田间缺苗断垄的，种子使用者在播种12天左右的出苗期内就应以种子发芽率不合格造成损失为由提起控告或诉讼。在种子已经生长发育成甜菜，甜菜已经成熟收获，出售种子的种子经营者良种站才申请种子管理机构对甜菜品种的纯度进行田间现场鉴定的事实，证明造成甜菜减产事故的原因，与众和公司、博丰公司销售种子的发芽率之间没有关系。
3.4检验结果差异显著性，证明送检种子不具有代表性。
《GB 19176-2003 糖用甜菜种子》和《GB/T 3543.1~7—1995农作物种子检验规程》的发芽试验都规定了5%显著水平的一尾测定“发芽试验与规定值比较的容许差距”，检验机构出具的四份检验报告依据的允许误差值也是5%显著水平的一尾测定，四份检验报告得出的检验结论是发芽率分别为55%、52%、13%和77%，四个检验结果都与标注值之间的差距远远超过了允许误差的范围，因此依据《GB 20464—2006农作物种子标签通则》“7.3.1 b 质量检测值任一项达不到相应标注值的，判为劣种子”。但是，依据“不同送验样品间发芽试验的容许差距”，四份检验报告得出的检验结论是发芽率分别为55%、52%、13%和77%，平均发芽率为49%，差距为64，远远超过了平均发芽率为49%的最大容许差距8，证明四份样本不具有代表性，不能代表同一批种子。由于博丰公司向众和公司、众和公司向良种站仅供应一批种子，所以，送检的四个种子样本，不能代表博丰公司或众和公司的种子质量。
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中央组织部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知
中央组织部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知
1988年6月6日，中央组织部
《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》已经中央批准，现印发试行。
1979年中央组织部曾经要求每年或者每两年对干部考核一次，1983年全国组工座谈会又提出要对党政领导干部实行年度考核，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，其中要着重考核工作实绩。近几年来，各地、各部门党组织和组织人事部门为改革干部考核工作，进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。这两个方案就是在此基础上研究制定的，并在一定范围里进行了试点。实践证明，抓住建立干部年度工作考核制度这个环节，可以促进干部管理制度改革的深化，给领导班子和干部队伍注入新的活力，激励干部进一步振奋精神，积极进取，务实创新，为优秀人才脱颖而出创造条件。同时，也有利于制约、堵塞干部人事工作中的不正之风。通过逐年积累的考核材料，还可以为正确决定干部的奖惩、升降、培训提供依据。
在试行中，各级党组织要加强领导，周密部署，积极而又稳妥地组织实施。一般应先进行试点，取得经验，逐步推广，并做好宣传工作。同时，请你们将试行中的情况及时告诉我们。
为便于执行，我们拟定了《实施〈县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）〉的若干说明》和《实施〈地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）〉的若干说明》及有关评价表，供各地在试行中参考。由于国家公务员条例尚未正式颁布，我们在方案中仍然沿用“干部”这一称谓。
对省辖市（州、盟、区）党政领导干部的考核工作，各地可参考《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》的基本精神，选择有条件的地方进行试点。
附：县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）
制定本方案的指导思想是：按照我国干部人事制度改革的总体要求，贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，以及管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，从我国干部管理工作的实际出发，力求于法周严，于事简便，使干部考核工作逐步规范化、制度化，适应干部分类管理的要求。
一、考核目的
了解干部的年度工作情况，对干部作出阶段性评价，激励、监督干部忠于职守，奋发进取，开拓创新，并在干群间起到沟通作用。
二、考核对象
县（市、区）委书记、副书记、常委和县（市、区）长、副县（市、区）长。
三、考核形式
实行由上级领导机关负责，同级党的全体委员会和同级人民代表大会常务委员会参与的考核制。
四、考核内容
被考核者的德、能、勤、绩，重点是履行岗位职责的工作情况和实绩。
五、考核时间
一般在年末或年初进行。必要时也可安排在本年度召开的县（市、区）人民代表大会之前进行。
六、考核工作机构的设置及职责
1．地（市、州、盟）设非常设性的考核委员会。考核委员会由地（市、州、盟）委书记或副书记、市（州、盟）人大主任或副主任、专员（市长、州长、盟长）或副专员（副市长、副州长、副盟长）、地（市、州、盟）委组织部长、地（市、州、盟）纪委书记及地（市、州、盟）的人事、监察、审计等部门的负责人组成。
考核委员会负责制定考核计划，拟定考核标准，监督考核程序，协调考核工作，向所属各县（市、区）派出考核工作组，审核考核结果，接受申诉。
2．地（市、州、盟）委组织部按干部管理权限作为考核委员会的办事机构，处理考核工作的日常事务。
3．考核工作组具体实施考核。
4．考核中，可吸收县（市、区）委组织部做部分具体工作。
七、考核工作程序
1．准备。通知被考核者准备个人述职提纲，填写《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》。由专业部门填写该县（市、区）《社会经济文化主要指标实现情况统计表》。
2．述职。张榜公布该县（市、区）《社会经济文化主要指标实现情况统计表》。被考核者向各自的选举任命机构和上级领导作个人述职，同时，回答与会人员提出的问题。述职基本采取党政分开的形式进行。
县（市、区）委书记、县（市、区）长的述职，参加范围是：县（市、区）委委员、纪委常委、政协正副主席、党委职能部门负责人、群众团体负责人和县（市、区）人大常委、检察院检察长、法院院长、政府组成人员及乡镇、街道党政领导和部分本届党代会、本届人代会代表。
县（市、区）委副书记、常委的述职，参加范围是：县（市、区）委委员、纪委常委、政协正副主席、党委职能部门负责人、群众团体负责人、乡镇、街道党委领导和部分本届党代会代表。
副县（市、区）长的述职，参加范围是：县（市、区）人大常委委员、检察院检察长、法院院长、政府组成人员、乡镇、街道行政领导和部分本届人代会代表。
3．民主评议。对县（市、区）党政领导干部进行民主评议，参加范围与听取述职的范围相同。评议以填写《干部年度工作评价表》和分组会议方式进行。评议结果记入《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》。
在评议期间，考核工作组应与被考核者谈话。
4．整体考评。为了更加准确、客观地评价被考核者年度工作，考核工作组应组织有关人员对县（市、区）委、政府领导班子进行整体考评。整体考评可与对干部的民主评议结合在一起进行。
5．综合汇总。考核工作组根据需要做补充性考察，汇总各方面的考评信息，提出考核意见。
6．反馈。考核工作组向县（市、区）委和政府反馈整体考评意见。考核工作组向被考核者反馈对本人的考核意见，被考核者对考核意见如有异议，可进行说明或提出申诉。
考核工作组向全体参加民主评议的人员通报整体考评意见和对被考核者个人的民主评议情况。县（市、区）党政领导班子向全体参加民主评议的人员表态。
7．总结。考核工作组将考核意见记入《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》。被考核者签署意见。
考核工作组总结考核工作。
县（市、区）委和政府领导班子研究整改措施。
8．复核。考核工作组向考核委员会汇报考核工作的情况和结果。考核委员会审核考核结果，审核意见记入《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》。
八、考核结果的使用
考核委员会将考核结果分别向县（市、区）党的全体委员会和县（市、区）人大常委会通报。按干部管理权限移交考核材料。《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》存入本人档案。考核结果作为组织对干部实行奖惩、升降、调整、培训的重要依据。
县（市、区）党政领导干部年度工作考核表
（19 年度）
姓 名------------
职 务------------
何时任现职------------
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| 一、述职报告摘要 （由本人填写） |
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|分管工作| |
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| 签 名 |
| 年 月 日 |
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| 二、民主评议情况 |
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| | 任职情况综合评价 |
| 参加评议人数 |----------------------------|
| |优秀|称职|基本称职|不称职|
|------------------------|----|----|--------|------|
|县（市、区）委委员| | | | | |
|------------------|----|----|----|--------|------|
| 县（市、区） | | | | | |
| 人大常委委员 | | | | | |
|------------------|----|----|----|--------|------|
|其 它 人 员 | | | | | |
|------------------|----|----|----|--------|------|
| 总 计 | | | | | |
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| 三、考核工作组意见 |
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| 组长 |
| 年 月 日 |
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| 四、被考核者意见 |
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| 签名 |
| 年 月 日 |
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| 五、考核委员会意见 |
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| 盖章〔地（市、州、盟）委组织部代章〕 |
| 年 月 日 |
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中央组织部制（试行）
附：地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）
制定本方案的指导思想是：按照我国干部人事制度改革的总体要求，贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，从我国干部管理工作的实际出发，力求于法周严，于事简便，使干部考核工作逐步规范化，制度化，适应干部分类管理的要求。
一、考核目的
了解干部的年度工作情况，对干部进行阶段性评价，激励和监督干部尽职尽责，积极工作，增强各级首长的负责精神，提高行政效率。
二、考核对象
第一类，由地方人民政府首长提名，人民代表大会常务委员会决定任免的政府工作部门的行政首长，即：秘书长、厅长、局长、主任、科长等。
第二类，由地方人民政府决定任免的各工作部门的副职行政首长，即：副秘书长、副厅长、副局长、副主任、副科长等；由地方人民政府各工作部门决定任免的中层行政首长，正副处长、正副主任，正副科长、正副主任等。
三、考核形式
实行首长负责的考核制，考核工作要充分接受上级组织指导、机关党组织监督和群众监督。
四、考核内容
被考核者的德、能、勤、绩，重点是履行岗位职责的工作情况和实绩。
五、考核时间
一般在年末或年初，结合年终工作总结进行。
六、考核主管机构的设置及职责
1．地方人民政府设立非常设性的考核委员会。根据我国的政治体制和领导体制，考核委员会由地方党委书记（或副书记）、政府首长、人大主任（或副主任）、党委组织部部长、纪委书记和人事、监察、审计等部门的负责人，以及机关干部代表等组成。考核委员会负责制定考核计划，拟定考核标准，监督考核程序，协调考核工作，审核考核结果，接受申诉，并直接组织对第一类考核对象的考核。
根据干部管理权限，对第二类考核对象中由地方人民政府决定任免的各工作部门副职行政首长，也可由考核委员会直接组织考核。
2．地方政府各工作部门组织非常设性的考核领导小组。考核领导小组由部门的正副首长、机关党委书记、干部（人事）处（科）长，以及机关干部代表组成。考核领导小组负责组织对第二类考核对象中其他人员的考核，审核考核结果，接受申诉。
3．相应的组织人事部门作为考核工作办事机构，处理考核的日常事务。
4．本单位党组织在考核过程中，要支持并协助行政首长搞好考核，了解党员干部发挥模范作用的情况，做好思想政治工作，保证和监督党的干部政策的贯彻执行。
七、考核工作程序
1．准备。通知被考核者准备个人述职提纲，并填写《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》。
2．述职与评议。被考核者向主管首长述职，被考核者的直接下级（或本部门干部）和与被考核者同级的有关领导干部参加。根据具体情况，述职也可采用书面方式进行。
述职后，在主管首长主持下进行评议，可采用小组评议、个别谈话、书面评价等方式进行。具体方式和参加范围由主管首长决定。
评议时，对第一类考核对象应尽量征询人大常委会的意见，对第二类考核对象的评议方式应尽量简便。
3．主管首长评鉴。主管首长根据被考核者的工作情况，汇总各全面的评议信息，提出评鉴意见，并记入《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》。对副职的评鉴，应充分听取和尊重正职的意见。
4．反馈。主管首长向被考核者反馈评鉴结果，指出其工作中的成绩、不足和努力方向。被考核者在《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》中签署意见。被考核者对评鉴结果如有异议，可向考核主管机构申诉，亦可越级申诉。
5．复核。考核主管机构审定考核结论及被考核者意见，并在《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》中签署意见。
八、考核结果的使用
考核主管机构总结考核工作，将考核材料按干部管理权限移交归档。考核结果作为组织对干部实行奖惩、升降、调整、培训的重要依据。《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》存入本人档案。
地方政府工作部门领导干部年度工作考核表
地方政府工作部门领导干部年度工作考核表
（19 年度）
姓 名------------
职 务------------
何时任现职------------
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| 一、被考核者年度工作述职 | |
|----------------------------------------------| 首长对 |
| 分管工作 | | 被考核 |
|------------|--------------------------------| 者的工 |
| 出勤情况 | |奖惩情况 | | 作绩效 |
|----------------------------------------------| 评 价 |
| （一）工作实绩评价 | |
|----------------------------------------------| |
| | 自 我 | |
| | 评 价 | |
| 工 作 内 容 |----------|--------------|
| |很|努|一| |较|一|较|
| |努| | |好| | | |
| |力|力|般| |好|般|差|
|----------------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 1| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 2| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 3| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 4| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 5| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 6| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 7| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 8| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
| 9| | | | | | | | |
|----|----------------------------|--|--|--|--|--|--|--|
|10| | | | | | | | |
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（如栏目不够可另附纸）
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| （二）德能素质评价 | |
|------------------------------------------| 首 长 评 价 |
| | 自 我 评 价| |
| 评 价 项 目 |----------------|----------------------|
| |好 |较好|一般|优 |良 |中 |差 |
|------------------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 1 | 政策理论水平 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 2 | 本职业务能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 3 | 组织协调能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 4 | 调研综合能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 5 | 用人能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 6 | 口头表达能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 7 | 文字表达能力 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 8 | 工作态度 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
| 9 | 法纪观念 | | | | | | | |
|------|----------------|----|----|----|----|----|----|----|
|10 | 改革创新观念 | | | | | | | |
|------------------------------------------------------------------|
| （三）自我工作评价和努力方向 |
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| 签名 |
| 年 月 日 |
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| 二、主管首长意见 |
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| 签 名 |
| 年 月 日 |
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| 三、被考核者意见 |
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| 签 名 |
| 年 月 日 |
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| 四、考核主管机构意见 |
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| 盖 章 |
| 年 月 日 |
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中央组织部制（试行）
（·供试行中参考·）实施《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》的若干说明
一、关于基本设计思想
1．根据对干部实行分类管理的要求，本方案的适用考核对象是经选举产生的干部。考核形式确定为：上级领导机关负责，同级党的全体委员会和同级人民代表大会常务委员会参与的考核制。
2．对选举产生的干部的考核，民主评议是体现民主监督和公开监督的一个重要环节。本方案强调了民主评议的作用，并根据我国的实际情况，对民主评议的参加范围和进行方式做了规范化的确定。
3．考核方案突出了对干部工作实绩的考察。在具体实施过程中，从本人述职、民主评议、个别谈话和整体考评、社会经济文化主要指标实现情况的审计检查等方面，来实现对干部的年度评价。
4．考核方式简便易行，工作周期短，便于坚持，便于制度化。
二、关于考核对象
1．列为考核对象者应当是在本县（市、区）任职六个月以上的同志。任职不足六个月者不参加该职务本年度的考核。
2．考核对象如是党政交叉任职的，由考核工作组根据其主要承担的工作，确定其在哪一方进行述职和评议，不交叉进行。
3．被考核者，既是考核对象，同时又参加对其他被考核者的评议工作。
三、关于考核工作机构
1．考核委员会在地（市、州、盟）党委的领导下开展工作，随年度考核工作的开始与结束而建立与解散。考核委员会的人员组成和职责如《方案》规定。
对于所辖县（市、区）较多的地（市、州、盟），考核工作可在一定时间内分批进行。
2．考核工作组在考核委员会领导下工作。考核工作组的组长可由考核委员会成员兼任，也可由地（市、州、盟）委组织部的领导同志或在人大、政协等部门担任领导工作的公道正派的党内老同志担任。考核工作组的成员应主要由地（市、州、盟）委组织部的干部中抽调，也可从有关部门抽调一些党员干部参加。
考核工作组的任务是：
①根据考核工作计划具体组织考核工作的实施；
②主持述职、民主评议和整体考评工作；
③听取干部群众反映的问题，并根据需要作补充性的考察；
④汇总各方面的考评信息，形成对考核者的考核意见；
⑤向县（市、区）党政领导班子反馈整体考评意见；向被考核者反馈对个人的考核意见；
⑥向全体参加民主评议的人员通报整体考评意见和对被考核者个人的民主评议情况；
⑦向考核委员会汇报考核工作情况和结果；
⑧办理考核委员会交给的其他工作。
3．考核中可吸收县（市、区）委组织部做部分具体工作，如：具体安排考核工作中有关的会议；评价表格的统计；评议中的有关记录；考核工作中有关材料的印发等。
四、关于考核工作程序
1．述职开始前，应在会场张榜公布该县（市、区）《社会经济文化主要指标实现情况统计表》。也可同时口头宣布。
2．本人述职应尽量规范化，其主要内容是：履行岗位职责的情况；结合任期目标说明本年度主要工作完成情况和突出的实绩；自我评价；存在的问题和改进措施等。在述职时，党政副职的述职时间一般应在30分钟以内，党政正职的述职时间可以略长一些。被考核者述职时，如有人提问题，可以当场回答，也可以不当场回答。
在一般情况下，述职和填写书面评价表可安排在一次大会进行。
3．听取述职和参加民主评议的人员应按《方案》的要求限定。一般来说，一个单位中有交叉任职的人不必再另来他人，比如，某局的局长是县（市、区）委的委员，该局可不必再增加其他人员；设区的县（市），只需来区的党政领导，乡镇的党政领导可以不参加；不设区的县（市）可以是全部乡镇的党政领导参加，也可以是部分乡镇的党政领导参加；本届党代会代表和本届人代会代表可掌握在10人左右，这些人员可从企事业单位中产生。上述人员，由考核工作组根据具体情况研究决定，决定时，可征求该县（市、区）党委的意见。
4．分组评议一般按部门、按系统分组进行，组长可以由考核工作组确定，也可以由组内推选。评议时，用无记名的方法记录。
5．考核工作组在考核期间应与被考核者谈一次话。
6．反馈时，考核工作组应先向党政领导班子（包括被考核者）反馈，后向全体人员通报。对被考核者书面评价的统计结果，可采用当场张榜公布的形式通报，也可用口头宣布的形式通报。
为了不占用全体人员更多的时间，一般来说，在对被考核者书面评价表的统计完成和对领导班子整体考评意见形成之后，即可进行通报。
7．考核工作组形成的对被考核者的考核意见，内容应既肯定年度工作成绩，也指出其缺点和不足。在形成对副职的考核意见时，应征求正职的意见。
8．被考核者向考核委员会提出申诉，考核委员会应进行复核。复核结果应通知县（市、区）党委和申诉者本人。申诉人如仍有不同意见，可越级申诉，但考核结论生效。
五、关于参考评价表的填写
1．印发的参考评价表共四种。填写时应注意：表一由全体参加评议的人员填写；表二由参加对党委评议的人员填写；表三由参加对政府评议的人员填写；表四的填写范围由考核工作组根据情况确定，可以全体参加，也可以部分参加。
2．填表时，填表人要首先填写“参加评议人的身份”一栏，即在该项中，根据自己的身份打勾。交叉兼职的只填写一种身份。参加党委方面评议的，以县（市、区）委委员为主要身份；参加政府方面评议的，以人大常委委员为主要身份。对表中各项内容填写的方式是在自己选择的评价等级上打勾。
3．填写后的评价表的统计办法是将所有数字分项分档相加，得出被考核者的各项各档的得票情况。具体的处理办法可由各地决定，但一般不换分加权。
4．在实际考核过程中，可在述职前发放评价表，也可在述职后发放评价表，但应当场填写。
六、关于考核结果的使用
1．对审核后的考核结果，在一般情况下，考核委员会可委托县（市、区）委书记向县（市、区）党的全体委员会和县（市、区）人大常委会通报。通报可结合党委、人大的其他工作会议进行。
2．考核委员会将考核工作中形成的材料，按干部管理权限移交给党委组织部存档。《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》存入干部本人的人事档案，其它文字材料存入文书档案。
3．考核结束后，对在考核过程中反映出来的突出问题，组织部门应作为经常性的业务工作进行考察了解；对在民主评议中多数人认为“优秀”和“不称职”的人员，组织部门要深入了解。
（·供试行中参考·）实施《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》的若干说明
一、关于基本设计思想
1．根据对干部逐步实行分类管理的要求，本方案的适用对象是：由地方人民政府提名，人民代表大会常务委员会决定任免的政府工作部门的行政首长；由地方人民政府决定任免的各工作部门的副职行政首长；由各工作部门决定任免的内部职能处室（科室）正副负责人。考核形式确定为首长负责考核制。
需要特别指出的是，鉴于政府工作部门行政首长是通过对政府的负责来体现对人大的负责的，所以对他们的考核基本上采用首长负责考核制的形式。
2．主管首长的评鉴，作为对委任产生的干部考核的一个基本环节，注意体现我国《宪法》和《组织法》关于地方各级人民政府实行首长负责制的精神。
3．作为年度考核方案，突出了对干部工作实绩的考察。
4．考核方式简便易行，工作周期短，便于制度化。
二、关于首长负责考核制
1．首长负责考核制不涉及干部管理权限的转换，只是在年度考核工作中，把对干部的阶段性评价由以组织人事部门为主承担，转为以主管该部门业务工作的直接首长为主承担。这种考核不能代替上级党组织对党员干部的其他类别的考核，如提名选举前的考核、推荐任命前的考核等。
2．首长在考核中应受到合理制约。这种制约具体表现为：要接受上级组织的指导、本单位党组织的监督和群众监督；设立有关方面人员参加的考核主管机构；考核结论要经过复核；被考核者对评鉴结论有权申诉，要求复核，等等。
三、关于考核对象
1．考核对象，原则上包括所有在职的地方政府各工作部门的领导干部。
2．一年内将要办理离退休手续者，在本人正式提出要求时可免予考核。
3．担任现职不满六个月者，参加调职前所在单位或部门对原任职务的考核。
4．被考核者可根据主管首长的安排，参加对其他同职级的被考核者的评议工作；同时，主持对其直接下属的考核。
四、关于考核主管机构
1．地方人民政府设立考核委员会，地方政府各工作部门组织考核领导小组，其成员和职责如《方案》规定。
2．在只对各工作部门内部职能处室（科室）的正副职负责人进行考核的情况下，可只由本部门成立考核领导小组，政府不再设立考核委员会。
3．在实际考核中，一般可分三种形式：
对政府工作部门正职负责人的考核，主要由政府首长或他委托的分管首长主持进行；
对政府工作部门副职负责人的考核，一般可由政府首长或分管首长委托该工作部门正职负责人主持进行；
对政府工作部门内部职能处室（科室）正职负责人的考核，由部门的分管首长主持进行。对副职负责人的考核，可由正职负责人主持进行，也可由分管首长主持进行。
4．在实际考核工作中，可采取由组织人事部门派一二名干部辅助政府分管首长进行工作的方式，既起介绍情况、具体服务的作用，也起直接了解干部的作用。
五、关于考核内容
1．考核内容包括以下三部分：工作实绩评价；德能素质评价；自我工作评价和努力方向。
2．“工作实绩评价”要求被考核者根据岗位职责规范、上级首长指令和年度工作目标，逐项申报所做工作，并对自已在工作中的努力程度进行自我评价。评价等级分为“很努力”、“努力”、“一般”三档。主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为“好”、“较好”、“一般”、“较差”四档。
3．“德能素质评价”是被考核者对自己在工作中表现出来的政策理论水平、本职业务能力、组织协调能力、调研综合能力、用人能力、口头表达能力、文字表达能力、工作态度、法纪观念、改革创新观念等十项素质进行自我评价，评价等级分为“好”、“较好”、“一般”三档。主管首长根据被考核者在工作中的表现、潜能，以及与同职级干部的比较，分别对这十项内容提出自己的评价，评价等级分为“优”、“良”、“中”、“差”四档。
“德能素质评价”各项目的内容一般包括：
政策理论水平：具有相应的马列主义水平。能掌握有关政策并用于指导工作。
本职业务能力：熟悉本职业务和相关业务知识。能完成上级交办任务。
组织协调能力：能合理安排本部门工作。能协调同其他部门的关系。
调研综合能力：能进行和组织调查研究，进行综合，提出对策。
用人能力：能指导下级工作，调动其积极性，并对下级做出公正评价。
口头表达能力：口头表达逻辑清楚，有说服力。
文字表达能力：能独立完成各种文字工作。
工作态度：工作积极主动，尽职尽责，注重效率。
法纪观念：廉洁奉公。具备必要的法律知识，遵守并维护法纪。
改革创新观念：能接受新事物，工作有创造性。
各省、自治区、直辖市可根据实际情况对评价项目有所增删。
4．“自我工作评价和努力方向”要求被考核者对自己一年的工作进行综合评价，并说明自己工作的主要不足和今后努力方向。
六、关于考核程序
1．被考核者按要求准备述职提纲并填写《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》。在填写前，也可预先征徇主管首长意见，对年度工作实绩作分解认定。
2．在主管首长主持下，被考核者进行述职。主管首长可参考《方案》所列范围确定参加人员。述职内容应简明扼要，时间一般在半小时左右。述职之后的评议，可背靠背，也可面对面。根据主管首长的意见，述职也可不召开专门的会议，采用书面方式进行。
3．主管首长在评鉴前如认为需要进一步听取群众意见，可自行确定听取意见的范围和方式。
4．主管首长通过审阅述职报告、汇总各方面的评价信息、结合自己的平时了解，对被考核者的工作实绩、德能素质等进行评价。在此基础上形成的评鉴意见填入《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》。评鉴意见中应提出对被考核者“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”的看法，如在实施中有困难，也可由考核主管机构提出。
5．主管首长之间对于各自分管部门干部的评鉴，应当采用一定的方式进行协调平衡，避免出现过紧过宽的情况。协调平衡的具体方式由考核委员会、考核领导小组或相应的组织人事部门掌握。
6．主管首长在将评鉴意见通知被考核者本人时，一般以谈话方式进行，指出其工作中的成绩、不足和努力方向。主管首长不应回避被考核者的缺点和不足。被考核者应在《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》中签署意见。如有异议，可提出申诉。
7．考核委员会或考核领导小组审定主管首长的评鉴意见并签署意见，按干部管理权限由相应的组织人事部门代考核主管机构盖章。
8．如被考核者提出申诉，须进行复核。复核结果应通知主管首长和申诉者本人。申诉人如仍有不同意见，可以越级申诉，但考核结论生效。
七、关于考核结果的使用
1．经考核形成的正式材料，按干部管理权限移交归档，其中《地方政府工作部门领导干部年度工作考核表》存入本人档案，其它文字材料存入文书档案。
2．对在年度考核中确认为“优秀”和“不称职”的人员，组织人事部门应作深入了解。
公益诉讼理论瓶颈的突破
作者：安徽省青阳县司法局 王裕好
内容摘要：当今，公益诉讼成为全社会关注的一大热点。如何尽快立法已经成为一项不容回避的挑战。本文从客观方面对公益诉讼作出界定并分类，理性地提出一套“原告当事人资格”程序障碍的解决办法，并对相关制度构建进行设想，希望能对我国公益诉讼理论的发展有所帮助。
关键词：公益诉讼 原告当事人资格 完全公益诉讼 涉及公益诉讼
正 文
一、 一则新闻引发思考
2007年04月28日中国新闻网转载了一则标题为“李察·基尔在印度拥吻谢蒂，被法院控告猥亵罪，现正被通缉”的新闻①：好莱坞57岁的李察·基尔(Richard Gere)日前在印度一项公益活动中开玩笑公然狂吻宝莱坞（印度影视基地）当红女星希巴·谢蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民认为李察·基尔公开做出猥亵行为“极为色情淫猥”，于是向法院提出告诉。法官看过电视录像后发出拘捕令，经常前往印度的李察·基尔有可能面临三个月的刑期或是换算成罚金支付。民风保守的印度，类似这种因“公开猥亵”而向法院提出告诉的事件层出不穷，案件堆积如山，几乎瘫痪法院作业。
从中可以看出，一方面印度的公益诉讼已深入社会的诸多层面，并打破传统的刑民界限，救济及时有力；另一方面，受案范围的宽泛甚至法官可主动将信件当作令状处理 ，使得公益诉讼数量惊人，审理迟缓导致司法调整功能大打折扣。我国的公益诉讼尚处于理论襁褓，近年类似案件却节节攀升，成为公众关注的焦点，例如牙防组案件、雀巢奶粉件案、进津费案件等。这些案件之所以形成，通常是因为现行制度存在这样或那样的缺陷。人们希望通过这些公益案件的判决为将来的立法提供丰富的资源以形成新的规则。民事诉讼法、行政诉讼法修改在即，数次出炉的专家建议稿都将公益诉讼作为一项重要的法律制度予以规定。
笔者认为：我国社会主义初级阶段之国情决定了我国公益诉讼必须具有中国特色：既要坚持在党的领导下整合多层资源、调动各方力量、坚持预防为主化解社会矛盾，又要凸显依法治国方略，充分大胆地运用司法审判手段维护公共利益，使之成为人民民主法律监督的新型渠道。实践证明，一些复杂的社会矛盾通过司法途径转化为法律问题，使当事人思维趋于理性化，有效地发泄不满、愤怒等情绪，可以防止纠纷激化，达到平衡利益冲突，维护安定团结，促进社会和谐之目的。
二、公益诉讼概况暨基本分类
公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。什么是公益诉讼，现在实务界和理论界内部及相互之间尚未达成共识。通说认为：公益诉讼是一种法院依法审理的由检察机关、公益团体或个人所根据法律规定提起的具有公益性质的诉讼，诉讼目的是维护国家、集体利益和社会秩序。下面先从公益诉讼的“立案”和“受理”谈起：
现代社会，当事人在发生争议和纠纷之后能否进入法院并获得公正的司法救济是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使公民的司法救济权得到切实有效的保障，现代法治国家大多在宪法中确认了公民的裁判请求权即诉权，以使公民诉诸司法的权利获得强有力的保障。当事人诉权包括程序意义诉权和实体意义诉权。诉权的行使必须要有完善的程序制度作为保障，其中，法院就起诉的审查对当事人诉权保障至关重要。我国现行民事诉讼法第一百零八条第（一）项规定，起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而利害关系是一种实体上的关系。不对起诉进行实体上的审查，尤其是诉的利益的审查，往往无法解决是否受理的问题。
民诉法专家修改建议稿第三稿明确规定了当事人的诉权:当事人向法院提起诉讼，法院应当立案登记,不得拒收当事人的起诉状。② 这样一来，“立案”和“受理”就实质上区分开来，立案登记的起诉状只要形式符合要求，法院无须审查是否有具体的事实和理由，这点有待受理后的审理阶段解决。
然而，我们必须强调:实行立案登记制不等于法院对于滥诉无计可施，立案后审查不符合法定起诉条件（既有的起诉条件较为苛刻，需修改），在给予起诉人充分辩论与程序保障的情况下裁定不予受理仍是法院固有的权力，否则任何别有用心者都可以让法院陷入案海的深渊。本文起首的“印度现象”即是很好的例证。
法律固有的概括性和滞后性也提醒我们：法院面对公益诉讼必须比以往任何时候更多地体现司法能动性，及时肩负起调节新形势下不同利益集团之间矛盾的重任。面对唐诘诃德式的柔弱个体挑战庞大的行业垄断机构，基于正当性的自由判断与裁量是公正审理的必备要件。
“原告当事人资格”仍将作为法定起诉条件之一,这也是公益诉讼理论中最为法学界关注的问题，被誉为“公益诉讼瓶颈”。我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点可归集为原告必须是认为自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这无形忽略了公益诉讼实质上的存在，对公共利益的救济之门无法敞开。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”是首例个税举报人向行政部门举报他人偷税未果而提起行政诉讼要求主管机关履行职责的案件。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人，并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持③。又如2000年浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地一案中，法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由，驳回了其诉讼请求。
研究此问题须从公益诉讼的基本分类作手：
作为一个已约定俗成的法律用语，公益诉讼的概念核心应为“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某个诉讼中的有无及比重的判断又是核心的“关键”，因为公益比例不同，救济方式与力度当然有所区分。如果公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，逐渐影响到社会和谐的构建，那么“公益”的界定应相对从宽：不仅指被侵犯客体系完整的国家、集体利益或社会利益，而且包括能够引发普遍社会意义的“私益诉讼”（即相对于公益诉讼的传统诉讼）中彰显的“公益”。
由此，笔者提出公益诉讼最具有研究意义的分类：完全公益诉讼和涉及公益诉讼。
（ 一）、完全公益诉讼是指起诉人并非出于维护自身权益,完全因为公共利益受到侵害或威胁而依法向法院提起的诉讼。
随着市场经济的蓬勃发展，以及政府和其他权力机构在社会、经济生活中触角的延伸，某些行为可能影响到不特定的或者不可辨认的群体权利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益；向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益；增加铁路公路运费影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益等等。上述案件产生的结果主要是公共性的伤害（本质上是对不特定的一群人的伤害），起诉人如果并非出于一己之利而是为了公共权益得以维护，则属完全公益诉讼。
根据有无直接受害人，完全公益诉讼又可分为无直接受害人的完全公益诉讼工和有直接受害人的完全公益诉讼。
1、无直接受害人的完全公益诉讼是指被起诉人有不法行为或侵权行为，权利受损主体为不可辨认的群体，难以确定直接受害人。例如卫星发射企业在大气层外排放太空垃圾；某出版物宣扬一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益诉讼是指直接受害人因无完全民事行为能力又无法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑等原因而无法提起诉讼，且不起诉将使公共物质利益或公共道德 受损，人民检察院、公益团体或个人以自己的名义（与此不同，法律援助是以受害人的名义进行运作）提起诉讼，要求对直接受害人的权益加以司法保护。桐城市人民法院不久前审理了一起市民政局以原告身份为弱智流浪女追索交通事故赔偿费的案件即属此类④。广义上看，检察院以国家名义提起的刑事诉讼亦属此类，由于刑事诉讼法已作明确规定，本文无需赘述。
需要注意的是：有直接受害人的完全公益诉讼中受害人利益与公共利益虽有联系但不完全重合，直接受害人不愿起诉、放弃诉讼且为唯一受害人的，其他组织和个人无权进行诉讼（公共利益的缺损可通过其他非诉途径救济），强行起诉或审理都侵犯了当事人的处分权，于法无据。
（二）、涉及公益诉讼是指起诉人出于维护自身权益向法院提起的涉及公共利益的诉讼。
北京61岁老人王立堂诉“藏秘排油茶”名人虚假广告系列案即属此类⑤。是否将它划入公益诉讼的范围目前学术界有两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上增进公共利益，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上也维护了公众利益，不能认为是公益诉讼⑥。笔者认为，个人利益与公共利益常相互交织，对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断并不恰当，只要诉讼活动客观上具有公益性质，应当视为公益诉讼。民诉法专家修改建议稿初稿第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”这可能是“涉及公益诉讼”概念的唯一“法律”依据。涉及公益诉讼形式上除检察院参加外与一般私益诉讼相同，实践中由于诉讼具有公共利益性法院审理时应优先作为公益诉讼看待。
根据 “涉及公益”的认定主体不同，涉及公益诉讼可分为法院认定的涉及公益诉讼和检察院认为的涉及公益诉讼。
1、法院认定的涉及公益诉讼
法院认为受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知检察院参加诉讼。当事人可以向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请，由法院决定。检察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”属自由裁量范畴，是法院作为矫正公权泛滥、维护社会良知机器固有的资本，不应过多限制。司法实践中要注意集团诉讼与公益诉讼的区分，前者人数虽无法确定但并非无限，所体现的利益也不一定是公共利益。
2、检察院认为的涉及公益诉讼
检察院认为法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己将以公益人的身份参加诉讼。这是检察机关行使法律监督职权的具体表现。当事人向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请未获肯定后可向检察院提出相关申请。此类公益诉讼检察院应当出庭，否则法院作为一般私益诉讼审理。
三、完全公益诉讼的原告当事人资格
