兰州市房地产开发经营管理办法
甘肃省兰州市人民政府
兰州市房地产开发经营管理办法
兰州市人民政府令
[2003]第3号
《 兰州市房地产开发经营管理办法》已经2003年4月25日市政府第9次常务会议讨论通过，现予公布，自2003年7月1日起施行。
市长 张志银
2003年4月30日
第一章 总则
第一条 为了规范房地产开发经营行为，加强房地产开发经营活动的监督管理，促进和保障房地产业的健康发展，维护房地产权利人的合法权益，根据国务院 《城市房地产开发经营管理条例》及有关法律、法规之规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事房地产开发经营和实施房地产开发经营监督管理，均应遵守本办法。
第三条 本办法所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在本市国有土地上进行基础设施建设、房屋建设、房地产开发项目转让和在开发项目建设过程中预售商品房等行为。
第四条 市建设行政主管部门是本市房地产开发主管部门，负责全市房地产开发经营活动的监督管理工作。
市建设行政主管部门所属的兰州市城市建设开发管理处(以下统称房地产开发管理机构)具体负责房地产开发经营活动的日常管理工作，并直接负责城关、七里河、西固、安宁四区行政区域内房地产开发经营的监督管理。
永登县、榆中县、皋兰县和红古区建设行政主管部门负责本辖区房地产开发经营的监督管理工作，并接受市房地产开发管理机构的业务指导。
土地行政管理部门依照有关法律、法规和规章的相关规定，负责与房地产开发经营有关的土地管理工作。
房地产行政管理部门依照有关法律、法规和规章的相关规定，负责商品房预售管理工作。
计划、规划、工商、物价等其他相关行政管理部门应当依照各自的职责分工，协同做好房地产开发经营的管理工作。
第五条 房地产开发应当根据城市规划和土地利用总体规划、年度建设用地计划，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。
房地产开发应当坚持旧城区改造与新城区建设相结合的原则，保护和改善城市生态环境，保护历史文化遗产。
第二章 开发企业
第六条 房地产开发企业的设立，应当符合相关法律、法规、规章规定的企业设立条件，并具备国家建设行政主管部门规定的资质条件。
设立房地产开发企业，应当向工商行政管理部门申请登记。工商行政管理部门在对设立房地产开发企业的申请登记进行审查时，应当听取同级建设行政主管部门的意见。
第七条 房地产开发企业应当自领取营业执照之日起30日内，持下列文件到登记机关所在地的建设行政主管部门备案：
(一)营业执照复印件；
(二)企业住所证明；
（三）企业章程；
（四）验资证明；
(五)企业法定代表人的身份证明；
(六)专业技术人员的资格证书和聘用合同；
(七)法律、法规、规章规定的其他文件。
房地产开发企业分立、合并或者变更名称、法定代表人、主要管理人员和技术人员等事项的，应当在工商行政管理部门批准并办理变更手续后的30日内，到建设行政主管部门备案并办理相应变更手续。
第八条 本市行政区域以外的房地产开发企业进入本市从事房地产开发经营活动，应当到市建设行政主管部门备案。
外商投资设立房地产开发企业，应当符合本办法第六条第一款的规定，并依照外商投资企业法律、行政法规的相关规定办理有关手续。
第九条 房地产开发企业资质实行分级管理和年检制度。
建设行政主管部门应当根据房地产开发企业的资产、专业技术人员、开发经营业绩等，核定或者审核其资质等级。
房地产开发企业资质等级的确定和资质的管理，按照国家建设行政主管部门的相关规定执行。
第十条 房地产开发企业应当按照资质证书确定的资质等级从事房地产开发业务，不得越级承揽业务。
房地产开发企业承揽房地产开发业务，应当遵守下列规定：
(一)一级房地产开发企业承担房地产开发项目的建设规模不受限制；
(二)二级房地产开发企业可以承担建筑面积25万平方米以下的开发项目；
(三)三级房地产开发企业可以承担建筑面积10万平方米以下的开发项目；
(四)四级房地产开发企业只能承担层数在六层以下且建筑面积不超过1万平方米的开发建设项目。
第三章开发建设
第十一条 房地产开发应当按照“先确定项目、后开发建设”的原则进行。
计划部门应当会同建设行政主管部门编制房地产开发年度计划，报经同级人民政府批准后实施；但对全市经济社会影响较大的、跨行政区域的以及其他重点房地产开发项目计划，还应当报经市人民政府批准。
经批准的房地产开发项目，按照国家有关规定需经计划部门核准的，还应当报经计划部门核准，并纳入全市年度固定资产投资计划。
第十二条 房地产开发用地应当符合本市土地储备制度的相关规定，以公开招标、拍卖的方式取得。
已确定的房地产开发项目，应当通过公开招投标的方式确定开发企业。
第十三条 土地使用权出让前，规划行政管理部门和建设行政主管部门应当就下列事项编制《房地产开发项目建设条件意见书》，作为土地使用权出让的依据之一：
(一)房地产开发项目的性质、规模和开发期限；
(二)城市规划设计条件；
(三)基础设施和公共设施的建设要求；
(四)城市规划道路代征、代拆要求；
(五)基础设施建成后的产权界定；
(六)项目拆迁补偿、安置要求；
(七)其他需要明确的事项。
第十四条 土地行政管理部门应当向中标的房地产开发企业核发房地产开发项目中标通知书，规划行政管理部门应当按照国家有关规定向中标的房地产开发企业核发建设用地规划许可证。
第十五条 房地产开发企业在收到开发项目中标通知书之后，应当与土地行政管理部门签订土地使用权出让合同，并按规定期限交清全部土地使用权出让金。
土地行政管理部门对按规定期限交清全部土地使用权出让金并符合其他规定条件的房地产开发企业，应当核发国有土地使用权证书；规划行政管理部门对开发项目规划设计方案已经审定并符合其他规定条件的，应当核发建设工程规划许可证副本。
第十六条 房地产开发企业在取得建设用地规划许可证、国有土地使用权证及建设工程规划许可证副本之后，应当按照国家规定的相关条件申请领取房地产开发项目建设工程施工许可证，方可开工建设；未取得房地产开发项目建设施工许可证的，不得开工建设。
第十七条 房地产开发企业进行开发建设，应当遵守《房地产开发项目建设条件意见书》规定的内容。
第十八条 房地产开发项目竣工后，应当进行竣工验收；住宅小区等群体房地产开发项目竣工后，应当进行综合验收。经验收合格的，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
房地产开发项目的竣工验收和综合验收，由房地产开发企业向建设行政主管部门提出验收申请；建设行政主管部门应当自收到验收申请之日起30日内，依照有关法律、法规和规章的规定，组织工程质量监督、规划、消防、人防、房管等有关部门或者单位，对涉及公共安全的内容和城市规划设计条件的落实、城市配套设施的建设、单项工程的工程质量以及拆迁补偿安置、物业管理等综合内容进行验收。
第四章 监督管理
第十九条 房地产开发项目的招、投标双方应当依法签订开发项目建设书面合同，明确各自的权利、义务和责任。
第二十条 房地产开发企业应当在与房地产开发项目招标方签订合同之日起5日内，到市房地产开发管理机构领取《房地产开发项目手册》。
房地产开发企业应当将房地产开发项目性质、占地面积、建设工程规划许可证号和开工许可证号、商品房预售许可证号、城市规划道路的代征代拆完成情况、拆迁补偿安置情况、项目建设进度等房地产开发项目建设过程中的主要事项记录在《房地产开发项目手册》中，并定期送房地产开发管理机构备案，接受房地产开发管理机构检查。
建设行政主管部门应当将《房地产开发项目手册》记录的内容作为资质审查和年检的依据。
第二十一条 房地产开发企业应当根据开发项目设立项目建设资本金，资本金占项目总投资的比例不得低于20％。
项目建设资本金应当存入银行专户，并在建设行政主管部门的监督下专款用于房地产开发项目建设。
第二十二条 房地产开发企业应当严格按照规划行政管理部门审定的规划方案进行项目开发建设，统筹安排配套基础设施建设，承担划定的规划道路代征、代拆任务。
城市规划道路的代征、代拆，应当接受拆迁行政管理部门的拆迁统一管理，并接受建设行政主管部门的监督管理。
第二十三条 房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。
土地使用权出让合同约定动工开发期限满1年未动工开发的，土地行政管理部门应当征收其相当于土地使用权出让金20％的土地闲置费；满2年未动工开发的，土地行政管理部门应当无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外。
第五章 开发项目转让和商品房预售
第二十四条 房地产开发企业转让开发项目，应当符合下列条件：
(一)属依照本办法规定中标的开发项目，并已交清全部土地使用权出让金、取得土地使用权证书；
(二)投入开发建设的资金(不包括土地使用权出让金)已达到工程建设总投资的25％以上；
(三)已取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和房地产开发项目建设工程施工许可证；
(四)法律、法规、规章规定的其他条件。
第二十五条 房地产开发项目有下列情形之一的，不得转让：
(一)权属有争议的；
(二)地上建筑物和其他附着物权属不明，或者属共有物但未经其他共有人书面同意的；
(三)所承担的城市规划道路代征、代拆任务尚未完成的；
(四)未按规定的进度要求完成城市基础设施和公共设施建设任务的；
(五)法律、法规、规章禁止转让的其他情形。
第二十六条 转让房地产开发项目，转让人和受让人应当依法办理土地使用权变更登记，并自土地使用权变更登记手续办理完毕之日起30日内，持房地产开发项目转让合同到建设行政主管部门备案。
第二十七条 房地产开发企业转让房地产开发项目时，开发项目的相关合同及拆迁补偿安置协议载明的权利、义务随之转移给受让人；有拆迁补偿安置事项的项目，项目转让人还应当书面通知被拆迁人。
第二十八条 房地产开发企业预售商品房，应当向房地产行政管理 部门提出书面申请，并提交下列文件：
(一)营业执照和资质证书；
(二)土地使用权证书；
(三)建设工程规划许可证和开发项目建设工程施工许可证；
(四)按提供的预售商品房计算，经建设行政主管部门核验的投入开发建设资金达到工程总投资25％以上的证明文件；
(五)经登记备案的《房地产开发项目手册》；
(六)建筑工程施工合同；
(七)商品房预售方案及预售商品房平面图；
(八)法律、法规、规章规定的其他文件。
第二十九条 房地产行政管理部门应当自收到商品房预售申请之日起10日内，做出同意或者不同意的答复；对同意的应当核发商品房预售许可证，不同意的应当书面说明理由。
第三十条 房地产开发企业发布商品房预售广告，应当载明商品房预售许可证的文号。
房地产开发企业预售商品房时，应当向预售商品房购买人出示商品房预售许可证。
第三十一条 房地产开发企业预售商品房，应当与预售商品房购买人签订书面合同，明确双方的权利、义务和责任。
房地产开发企业为预售商品房所作的宣传广告，其内容应当作为对预售商品房购买人的承诺条款，写入预售商品房购买合同。
房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，持商品房预售合同到房地产行政管理部门和土地行政管理部门登记备案。
第三十二条 房地产开发企业预售商品房所得价款，应当存入银行专户，在房地产行政管理部门和建设行政主管部门的监督下专款用于该项目建设，在支付和清偿该项目的全部建设费用之前不得挪作他用。
第三十三条 预售商品房购买人可以将已预购尚未竣工的商品房转让，但相关当事人应当签订转让合同及其他相关协议，明确转让人、受让人与预售人三者之间的权利和义务。
第三十四条 预售商品房购买人应当自商品房交付使用之日起90日内，办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续。
房地产开发企业应当协助预售商品房购买人办理土地使用权变更和房屋所有权登记手续，并提供必要的证明文件。
房地产开发企业应当在预售商品房建成交付使用时，向预售商品房购买人提供住宅质量保证书和住宅使用说明书。
第三十五条 房地产开发项目转让合同备案后，建设行政主管部门应当将备案情况自备案之日起10日内告知房地产行政管理部门。
商品房预售许可证核发后，房地产行政管理部门应当将发证情况自核发之日起10日内告知建设行政主管部门。
第六章法律责任
第三十六条 违反本办法规定的下列行为，由建设行政主管部门按照管理权限，依照国务院《城市房地产开发经营管理条例》(国务院第248号令)和国家建设部《房地产开发企业资质管理规定》(建设部第77号令)的相关规定予以处罚：(一)未取得资质等级证书从事房地产开发经营的，责令其限期改正，处以5万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，提请原登记发证的工商行政管理部门吊销其营业执照；
(二)超越资质等级从事房地产开发经营的，责令其限期改正，处以5万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正的，按规定程序吊销其资质证书，并提请原登记发证的工商行政管理部门吊销其营业执照；
(三)无正当理由不参加资质年检的，视为年检不合格，按规定程序注销其资质证书；
(四)隐瞒真实情况、弄虚作假骗取资质证书或者涂改、出租、出借、转让、出卖资质证书的，按规定程序公告其资质证书作废，收回证书，并处以1万元以上3万元以下的罚款；
(五)不按规定办理变更手续的，责令其限期改正，并处以5000元以上1万元以下的罚款；
(六)开发建设的项目工程质量低劣，发生重大工程质量事故的，按规定程序降低其资质等级；情节严重的，按规定程序吊销其资质证书，并提请原登记发证的工商行政管理部门吊销其营业执照；
(七)将未经验收的房屋交付使用的，责令其限期补办验收手续；逾期不补办验收手续的，组织有关部门和单位进行验收，并处以10万元以上30万元以下的罚款；
(八)将验收不合格的房屋交付使用的，责令其限期返修，并处以交付使用的房屋总造价2%以下的罚款；情节严重的，提请原登记发证的工商行政管理部门吊销其营业执照；给购买人造成损失的，应当依法承担赔偿责任；造成重大伤亡事故或者其他严重后果，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第三十七条 违反本办法规定的下列行为，由有关行政管理部门按照管理权限，分别依照国务院《城市房地产开发经营管理条例》的相关规定予以处罚：
(一)未取得营业执照擅自从事房地产开发经营的，由工商行政管理部门责令其停止违法经营活动，没收违法所得，并处以违法所得5倍以下的罚款；
(二)擅自转让房地产开发项目的，由土地行政管理部门责令其停止违法行为，没收违法所得，并处以违法所得5倍以下的罚款；
(三)擅自预售商品房的，由房地产行政管理部门责令其停止违法行为，没收违法所得，并处以已收取的预付款1%以下的罚款。
第三十八条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令其限期改正，处以警告；逾期不改正的，处以1万元以上3万元以下的罚款：
(一)房地产开发项目中标企业未按规定领取、填写《房地产开发项目手册》或不按规定期限备案的；
(二)房地产开发企业不按规定向预售商品房购买人提供质量保证书和住宅使用说明书的；
(三)房地产开发项目中标企业未按规定设立或者使用项目建设资本金的；
(四)房地产开发企业未按规定完成城市规划道路代征、代拆任务或者未统筹安排配套基础设施和公共设施建设的。
第三十九条 当事人申请办理房地产开发经营有关事项，有关行政管理部门在规定的期限内不予办理也不予答复，以及受罚当事人对建设行政主管部门和其他有关行政管理部门依照本办法做出的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四十条 建设行政主管部门及其他相关行政管理部门的工作人员，在房地产开发经营管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第七章附则
第四十一条 本办法公布前，市政府和市政府各部门发布的有关规定凡与本办法不符的，均以本办法为准。
第四十二条 本办法自2003年7月1日起施行。1988年3月7日市人民政府兰政发〔1988〕27号文发布的《兰州市城市建设综合开发管理暂行办法》同时废止。
关于《兰州市房地产开发经营管理办法》的说明
一、制定《兰州市房地产开发经营管理办法》(以下简称“办法”)的必要性和紧迫性
随着我市经济体制改革和市场经济的不断完善，特别是1992年以后，在土地使用制度、住房制度和房地产生产方式三项重大改革不断完善的进程中，兰州市房地产业得到了迅猛发展，已经初步形成了一个包括土地使用权出让和转让、房地产开发经营、房地产交易和中介服务等多种经济活动的高附加值的综合性产 业。在房地产业的各项经济活动中，发展最快的是房地产开发经营，房地产开发经营作为房地产业 的重要环节，直接关系到我市房地产业的健康发展，也对我市经济发展产生了重要的影响。
我市房地产开发经营的不断发展，不仅带动了土地使用制度改革的深入，而且加快了城市建设速度。据不完全统计，由房地产开发完成的道路代征、代拆和拆迁补偿安置等折合人民币约10亿元，为政府节省了大量的城市基础设施投资，给城市建设开辟了重要的资金渠道。
房地产开发经营的不断发展，进一步改善了城市面貌和城市环境，带动了相关产业的发展，提高了城市居民的居住水平，加快了商贸城的建设步伐。但是，由于管理制度不够健全、管理依据不够具体等原因，我市房地产开发经营上还存在着一些不容忽视的问题，如没有取得房地产开发企业资 质证书的企业和单位开发经营房地产及偷漏国家税费的现象仍比较严重，房地产开发商的土地使用权取得方式不尽合理，一些“皮包公司”炒卖房地产开发项目的问题依然存在，有些实为房地产开发项目而却以“联建”名义进行建设的项目仍比较普遍；土地使用权出让与房地产企业资质脱节、与城市基础设施配套建设脱节、与拆迁补偿安置脱节以及商品房预售管理与房地产开发项目建设管理脱节等现象仍然比较严重；房地产开发项目转让行为不规范，影响被拆迁人和预售商品房购买人权益的现象时有发生；商品房质量问题仍然比较突出等等。这些问题都需要依法解决。此外，省、市人大近两年来在对我市城市建设工作进行视察时，多次对房地产开发建设过程中存在的一些混乱无序现象和亟待规范的行为以及管理上存在的有关问题，提出了尽快立法、就上位法的有关规定结合我市实际情况予以细化、对我市的房地产开发经营管理依法予以规制的法律监督建议；同时，新闻媒体多次呼吁依法对房地产开发经营活动加强监督管理，建设行政主管部门也多次提出要求，希望为这项管理工作提供可操作性和针对性强的具体依据。张志银市长在2002年7月22日全市整顿房地产市场动员大会上的讲话中，也提出要尽快制定和完善房地产业管理的法规规章。因此，为了依法规制我市房地产开发经营行为，加强房地产开发经营活动的监督管理，保障房地产权利人的合法权益，根据国务院《房地产开发经营管理条例》及有关法律、法规的相关规定，尽快制定出台《兰州市房地产开发经营管理办法》，不仅十分必要，而且非常迫切。
二、起草“办法”的依据
1、主要依据是《中华人民共和国房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》和《甘肃省城市房地产管理条例》；
2、参照了建设部第77号令《房地产开发企业资质管理规定》、95号令《城市商品房预售管理办法》等有关规章和文件。此外，还参考了兄弟城市关于房地产开发经营管理的先进经验。
三、“办法”的主要内容和有关问题的说明
本“办法”共七章四十二条，分别对制定目的、适用范围、执法主体、房地产开发企业的设立、房地产开发项目的取得、房地产开发建设及管理、房地产开发项目转让、商品房预售、房地产开发项目验收、法律责任等作了相关规定。
需要说明的几个问题是：
1、 关于“办法”调整的行为。本“办法”只对房地产开发经营管理从开始设立房地产开发企业到房地产开发项目竣工验收，包括期间的商品房预售等房地产开发过程中各种主要行为作了规 范性规定；至于房地产开发项目竣工验收以后的商品房销售、出租等房地产二级市场行为以及购房者取得房屋产权证书后的房屋转让、出租、抵押等房地产三级市场行为，不属本办法调整范围，因此未作规定。
2、关于不同资质等级的房地产开发企业承揽开发项目的范围。 “办法”第十条对此所作的规定是根据建设部的有关规定并参考兄弟城市已经取得的成功经验做出的，目的是限制房地产开发企业承揽与其开发建设能力不相适应的房地产开发项目。
3、关于房地产开发企业取得房地产开发项目或开发用地的方式。 “办法”第十二条规定：“房地产开发用地应当符合本市土地储备制度的相关规定，以公开招标、拍卖的方式取得。已确定的开发项目应当通过公开招标的方式确定开发企业”。其目的是鼓励实力较大的房地产开发企业和企业集团开发建设房地产，杜绝“空壳”企业炒卖房地产开发项目和房地产开发用地。
4、关于商品房预售。商品房预售是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给预售商品房购买人，由预售商品房购买人支付定金和房价款的行为。确切地说，商品房预售的实质是房地产开发企业在开发建设过程中的融资行为，它涉及到预售商品房购买人的切身利益，具有较大的风险性和投机性。依据国务院第248号令的规定，市建设行政主管部门作为我市房地产开发主管部门，负责房地产开发企业的资质管理、建设项目施工许可、建工程招投标、建筑工程质量、房地产开发项目建设、城市基础设施建设的管理，并通过《房地产开发项目手册》，对房地产开发企业是否按照法律、法规和规章的规定、是否按照房地产开发项目建设条件意见书的要求、是否按照申请商品房预售许可证时承诺的时间表进行开发建设和预售款项是否投入该开发项目建设、配套基础设施是否完善、工程项目有无变化等开发建设全过程进行动态管理。因此，本“办法”在规定房地产行政管理部门负责商品房预售的同时，又作了房地产行政管理部门将核发商品房预售许可证的情况及时告知建设行政主管部门，而建设行政主管部门应当将房地产开发项目的转让备案情况及时告知房地产行政管理部门等规定。这些规定，对于防止出现因建设项目审批手续不全、资金短缺、拖延工期、配套基础设施不完善、工程质量不合格以及开发商挪用商品房预售资金而致使项目“烂尾”等情况，都是非常有利的。
5、关于房地产开发项目设立资本金和房地产开发企业预售商品房所得价款的监督管理。房地产开发是一种投资活动，涉及拆迁补偿安置、预售融资等行为，一旦开发项目出现问题，当事人双方的权益都将受到损害。从各地实践看，房地产开发企业取得开发项目的同时缺少必要的资本金，以及房地产开发企业挪用商品房预售款，是导致房地产开发项目出现“烂尾工程”和“半截子工程”、严重损害消费者合法权益的主要原因。为此，“办法”作了相关规定。
6、关于法律责任。为了实际工作中行政执法人员便于操作和相关当事人便于掌握，“办法”结合本市实际，对国务院《城市房地产开发经营管理条例》和建设部《房地产开发企业资质管理规定》中已设定了的相关罚则，从执法主体和处罚程序上作了相应归类和明确规定；同时，对违反本“办法”规定的其他行为，设定了相应罚则，所设处罚种类和额度均在市政府的立法权限之内。
鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案之分析
一. 基本案情
1999年12月12日，东港市大东管理区永安街发生了一起特大持枪杀人案。为尽快破案，东港市公安局在被害人家属同意后，于1999年12月13日通过东港市电视台发布了悬赏通告，其主要内容是：一、凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元人民币；二、凡是提供线索公安机关通过侦察破获此案的，公安机关给予重奖；三、凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安机关给予重奖；四、凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙有牵连也可以从轻或免予刑事责任；五、对提供线索者，公安机关一律严格保密。被害人家属已于1999年12月13日将用于奖励线索举报人的50万元人民币交给了东港市公安局。
原告鲁瑞庚看到这条悬赏通告后，于1999年12月19日向东港市公安局提供了一条线索。东港市公安局根据鲁瑞庚提供的线索，排查了大量的犯罪嫌疑人，并经过大量的调查取证，在1999年12月25日得出结论，认定该线索确与“12•12”特大持枪杀人案有关，并决定按照悬赏通告的第二条奖励鲁瑞庚10万元人民币。鲁瑞庚在领取奖励时出具了收条。此后，公安机关经过一系列的侦察工作，于1999年12月26日零时采取行动，抓获了宋杰、黄河等犯罪嫌疑人。2000年1月4日，犯罪嫌疑人曲有健在图门市投案自首。随后，另一名犯罪嫌疑人马松也在图门市被抓捕归案。
事后，原告向被告索要五十万元的悬赏报酬，但被告认为侦破“12•12”特大持枪杀人案的线索及证据，并不完全是原告提供的。原告对于被害人家属50万元人民币的奖励和公安局的破案奖励，两者只能得其一。由于被告已按通告的第二条奖励原告10万元人民币，原告就不应再要求获得被害人家属50万元人民币的奖励。于是原告鲁瑞庚向丹东市中级人民法院提起民事诉讼，要求被告东港市公安局按悬赏通告履行自己的义务，给付原告被害人家属奖励的五十万元人民币，同时赔偿精神损失费五万元。丹东市中级人民法院依法受理了本案。
二. 诉讼争点
第一审法院丹东市中级人民法院认为，悬赏通告中的第一条和第二条是区别破案线索的不同情况，对提供线索人给予不同数额报酬的声明，两者不能兼得。原告鲁瑞庚确实向东港市公安局提供了该案的重要线索，公安机关根据其提供的线索，经过侦察破获了此案。鲁瑞庚所提供的线索，符合悬赏通告中第二条的情形，故鲁瑞庚应按悬赏通告的第二条取得悬赏报酬。被告在抓捕前已经向原告给付了十万元人民币，即已经履行了悬赏通告上约定的义务，原告再要求公安机关按照悬赏通告的第一条另兑现 50万元人民币奖励不能成立。据此，依据《民法通则》第84条驳回了原告的诉讼请求。
原告不服，提起上诉。二审法院辽宁省高级人民法院认为，本案中东港市公安局通过东港市电视台发布通告中的部分内容，属于悬赏广告。通告虽然是以东港市公安局的名义发布的，但由于悬赏给付的报酬，是由被害人家属提供的，通告中的悬赏行为，实际上是受被害人家属委托的行为。鲁瑞庚按悬赏通告的要求，向东港市公安局提供了其知道的重要线索，致使公安机关根据该线索及时破获了“12•12”特大持枪杀人案，即完成了悬赏通告所指定的行为。据此，鲁瑞庚就获得了取得被害人家属支付悬赏报酬的权利。但悬赏广告是按照举报的具体效果，规定以不同的方式给予数额不同的奖励的，并未表示同一举报可以同时兼得其他奖励，因此原告不能获得重复奖励。另外，被告并未向社会公开原告的举报情况，精神损害赔偿的请求不予支持。二审法院依据《民法通则》第106条第1款及《民事诉讼法》第153条第1款的规定，撤销了丹东中原的一审判决，判令被告给付原告剩余四十万元，同时驳回了原告的其它诉讼请求。
三. 分析
本案涉及到了悬赏广告问题，由于现行的民事法律对于悬赏广告并没有明确的规定，因此在司法实践中容易引起争议。悬赏广告，即广告人以广告的方式发布声明，承诺对任何按照声明的条件完成指定事项的人给予约定的报酬。现行法律虽未明确对悬赏广告做出规定，但仍可根据《合同法》的相关制度得出其性质为合同的结论。依据《合同法》第15条第2款：“商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。”，由于悬赏广告符合要约的构成要件，完全可以类推出广告人发出悬赏广告实际上是一种要约。任何人按照广告公布的条件，完成了广告所指定的行为，即对广告人享有报酬请求权。发出悬赏广告的人，则应该按照所发布广告的约定，向完成广告指定行为的人支付承诺的报酬。当事人完成广告制定的行为同时也是一种承诺，依据《合同法》第22条：“承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。”，可见，悬赏广告中的承诺是一种较特殊的方式。《合同法》第13条规定：当事人订立合同，采取要约、承诺方式。据此，悬赏广告也是合同的一种。本案实际上就是合同之债引起的纠纷，鲁瑞庚作为债权人依据合同，即悬赏广告要求债务履行人履行合同的规定为给付之行为。对于这一点，二审法院予以明确的认可，一审法院遂对之采取回避态度，但从其判决上看，对本案为合同之债问题也是认可的。
本案的焦点并不在于对这条悬赏通告性质的确认，两审法院所适用的法律条款也并无不当之处，而关键是在悬赏广告中一二两条款的关系问题。一审法院认为诸项条款从内容上是相互排斥的，即他们规定了线索的不同给予方式以及不同的作用 相对应的奖励方式。而二审法院则认为由于没有约定，对重复奖励是不能支持的。笔者对于两审法院的观点不敢苟同，我认为悬赏广告中的第一项条款与其他各项条款是互不相关的，彼此独立的，且广告中的内容十分明确，根本不需其它约定。二审法院认为本案中存在授权委托关系，我只能部分赞同，该关系只存在于悬赏广告中的第一项，“凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元人民币”。从中我们可以清楚地看到，给付奖励的是被害人家属，而非被告东港市公安局。因此，被害人家属是该合同之债的债务人，公安局只是接受了债务人的委托。而悬赏广告中的其它条款均明确表述在其所述范围内的线索奖励的给付这位公安机关，如第2条“凡是提供线索公安机关通过侦察破获此案的，公安机关给予重奖”。可见，这些条款所体现的合同关系是公安机关与线索提供人之间的。东港市公安局在实施抓捕行动前向鲁瑞庚给付十万元人民币的行为，既履行了悬赏广告中第二项条款规定的义务。综上所述，该悬赏广告中实际上反映了两项合同之债，一项是属于受害人家属与线索提供人的，而另一项是属于线索提供人与东港市公安局之间的，两者之间并不排斥。在本案中，鲁瑞庚向被告东港市公安局提供了唯一、直接、真实、可靠的线索，且后者通过该线索经侦查破获了该案，既符合了悬赏广告中被害人家属给予奖励的条件，又符合了公安机关给予奖励的条件，确切讲是悬赏官告中的第2条。根据悬赏广告的约定，鲁瑞庚应被被害人家属给付五十万元人民币，同时接受东港市公安局的十万元给付，即获得双重奖励。由于被害人家属将该事项委托给了公安机关，且五十万元人民币在公安机关的管理之下，本着诚实信用原则，公安机关应将这五十万元交予鲁瑞庚。
对于精神损害赔偿的问题，我赞成一二审法院的结论，即不能支持原告要求给予精神损害赔偿的诉求。但对二审法院的分析却不能认同，我认为不予精神损害赔偿是因为难以在《民法通则》及相关的司法解释中找到支持该项诉求的依据。然而，被告不履行义务的行为与原告因提供线索的事实被公开而承担了巨大压力的事实，有着直接的因果联系，应对此承担过错责任。如果原告以被告违反悬赏广告中的第五条规定为由，要求被告依此承担违约责任，法院应予以支持。
四. 结论
综上所述，笔者认为本案的两审判决都存在着偏差，原告因提供线索的行为，按照悬赏广告的约定，依据《民法通则》的相关条款即诚实信用原则，应获得被害人家属与东港市公安局总共六十万元的奖励。
